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中华人民共和国旅游法》解读七

发布人:wangyonghui 信息来源: 发布日期:2016-05-12 17:20:42

第七章 旅游监督管理

本章共8条,对旅游业的监督管理作了以下规定:一是县级以上人民政府的旅游主管部门和有关部门应当依法对旅游市场实施监督管理,政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查;二是旅游主管部门履行监督管理职责不得违法收取费用,同时明确禁止旅游主管部门及其工作人员参与任何形式的旅游经营活动;三是明确了县级以上人民政府的旅游主管部门有权实施监督检查的事项及措施;四是旅游主管部门和有关部门依法实施监督检查时,其监督检查人员不得少于二人,并应当出示合法证件,同时对在监督检查中知悉的被检查单位的商业秘密和个人信息依法予以保密;五是有关单位和个人应当配合依法实施的监督检查,如实说明情况并提供文件、资料,不得拒绝、阻碍和隐瞒;六是旅游主管部门和有关部门在履行监督检查职责中或者在处理举报、投诉时,应当依法及时处理违反本法规定行为,或者及时书面通知并移交有关部门查处;七是县级以上地方人民政府应当建立旅游违法行为查处信息的共享机制,对需要跨部门、跨地区联合查处的违法行为予以督办,旅游主管部门和有关部门应当及时向社会公布监督检查的情况;八是旅游行业组织应当依照规定制定行业经营规范和服务标准,对会员的经营行为和服务质量进行自律管理,开展相关的教育和培训活动。

第八十三条 县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门依照本法和有关法律、法规的规定,在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。 县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。

【本条主旨】

本条是关于县级以上人民政府及其主管部门实施监督管理、监督检查的规定。

【本条释义】

本条共两款,对县级以上人民政府及其主管部门实施监督管理、监督检查作了规定。

一、关于对旅游市场实施监督管理

本条第一款规定,县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门依照本法和有关法律、法规的规定,在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。根据这一规定,县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门实施监督管理包括以下几个方面的内容:

(一)关于监督管理的含义

“监督管理”由“监督”与“管理”两个词语组成。“监督”的本义是指“察看并督促”; “管理”的本义是指“负责某项工作使顺利进行”,或者“保管和料理”“照看并约束”。作为法律用语,“监督管理”是指行政机关根据法律、法规的规定或者授权,通过采取适当的措施或者方式,对经济社会事务进行管理的活动。监督管理是政府及其主管部门依法行使行政职权、管理经济社会事务的重要措施,也是行政机关依法查处违法行为、维护经济社会秩序的重要手段。

(二)关于对旅游市场实施监督管理的主体

本法第一章“总则”第七条第二款明确规定:“县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。”根据这一规定,县级以上人民政府负有统筹协调本行政区域内旅游业监督管理的职责。

同时,根据本条第一款的规定,对旅游市场实施监督管理的主体,为“县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门”。对此,可以从以下三个方面进行理解:

第一,关于监督管理主体的行政层级。按照宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定,我国的行政机关分为五个层级,即: (1)中央级,是指国务院即中央人民政府及其部门; (2)省级,是指省、自治区、直辖市的人民政府及其部门; (3)地级,是指自治州和设区的市一级的人民政府及其部门; (4)县级,是指县、自治县、不设区的市一级的人民政府及其部门; (5)乡级,是指乡、民族乡、镇一级的人民政府。根据本条的规定,对旅游市场实施监督管理的主体,限于县级以上,即不包括乡镇人民政府。

第二,关于旅游主管部门。这里的“旅游主管部门”,是指县级以上人民政府中负责旅游工作的机构。具体来讲,“旅游主管部门”可以包括以下两种情况: (1)专门机构。所谓专门机构,是指单独设置的专门负责旅游工作的政府机构。如在中央层面即国务院机构设置中的“国家旅游局”,在地方层面如四川省人民政府机构设置中的“四川省旅游局”,浙江省杭州市人民政府机构设置中的“杭州市旅游委员会”等,都是专门设立的机构。专门机构又可以根据其是否属于政府组成部门分为两种情况:一种是属于政府组成部门,如2011年7月15日北京市人民政府办公厅印发的《北京市旅游发展委员会主要职责内设机构和人员编制规定》中明确指出,北京市旅游发展委员会“是负责本市旅游发展统筹协调、产业促进和行业管理的市政府组成部门”。另一种是不属于政府组成部门,如根据2013年3月“国务院机构改革和职能转变方案”,除国务院办公厅外,国务院设置外交部、国防部等25个组成部门,“国家旅游局”不属于国务院的组成部门。 (2)非专门机构。所谓非专门机构,是指非单独设置的负责旅游工作的政府机构。非专门机构也可以分为两种情况:一是由其他部门主管旅游工作。即由人民政府的其他部门负责旅游工作。在有的地方,还明确要求主管旅游工作的部门加挂相应的牌子,如2005年12月19日上海市南汇区人民政府办公室印发的《上海市南汇区经济委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》中指出,上海市南汇区经济委员会“是主管全区工业经济、商业经济、粮食、旅游业管理的区政府工作部门”,并增挂“上海市南汇区旅游事业管理局”的牌子。二是与其他工作合并起来设置的机构,如2010年6月22日江苏省南京市人民政府办公厅发布的《南京市旅游园林局主要职责内设机构和人员编制规定》中指出,设立南京市旅游园林局,“为市政府工作部门,承担统筹协调旅游资源整合、推进旅游业发展、旅游行业管理以及园林管理责任”。此外,还有一些地方在专门的区域范围内如风景名胜区等设立管理委员会等机构,主管区域范围内的旅游工作。

第三,关于有关部门。这里的“有关部门”,是指县级以上人民政府旅游主管部门以外的其他涉及旅游工作的部门。“有关部门”可以从以下几个方面进行理解:一是根据本条第二款的规定,县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。这里的“工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门”,应当属于“有关部门”的范围。二是根据本法第四十九条中关于“为旅游者提供交通、住宿、餐饮、娱乐等服务的经营者,应当符合法律、法规规定的要求”的规定,这里的“交通、住宿、餐饮、娱乐等服务”的主管部门,应当属于“有关部门”的范围。三是根据本法第九章“法律责任”一章中有关行政处罚实施机关的规定来看,下列部门属于“有关部门”的范围: (1)景区主管部门。按照本法第一百零五条第一款的规定,景区不符合本法规定的开放条件而接待旅游者的,由“景区主管部门”予以处罚。因此,县级以上人民政府的景区主管部门属于本条规定的“有关部门”范围之内。因“景区”包括城市公园、风景名胜区等,其主管部门包括城市主管园林部门、建设主管部门、水利主管部门、林业主管部门等。 (2)价格主管部门。按照本法第一百零六条的规定,景区违反本法规定,擅自提高门票或者另行收费项目的价格,或者有其他价格违法行为的,由有关主管部门依照有关法律、法规的规定处罚。根据价格法的规定,价格违法行为主要由价格主管部门依法给予处罚。因此,价格主管部门也属于本条规定的“有关部门”范围之内。 (3)负责安全生产监督管理的部门。按照本法第一百零七条中的规定,旅游经营者违反有关安全生产管理的法律、法规或者国家标准、行业标准的,由有关主管部门依照有关法律、法规的规定处罚。按照安全生产法第九十四条的规定,该法规定的行政处罚,由“负责安全生产监督管理的部门”决定;给予拘留的行政处罚由公安机关依照治安管理处罚法的规定决定;有关法律、行政法规对行政处罚的决定机关另有规定的,依照其规定。因此,“负责安全生产监督管理的部门”也属于本条规定的“有关部门”范围之内。 (4)公安机关。按照本法第一百零七条的规定,旅游经营者违反有关消防安全管理的法律、法规或者国家标准、行业标准的,由有关主管部门依照有关法律、法规的规定处罚。按照消防法第四条中的规定,国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理;县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理,并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。因此,“公安机关”也属于本条规定的“有关部门”范围之内,等等。

(三)关于实施监督管理的依据

根据本条第一款的规定,县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门实施监督管理的依据,为“本法和有关法律、法规的规定”.

所谓“本法”,是指《中华人民共和国旅游法》。所谓“法律”,是指由全国人大或者全国人大常委会通过的规范性文件。所谓“法规”,包括国务院制定的行政法规,以及地方人大及其常委会依法制定的地方性法规。按照本条的规定,国务院部门制定的规章、地方人民政府制定的规章,以及规章以下的其他规范性文件,都不能作为县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门实施监督管理的依据。

县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门,应当依照本法和有关法律、法规的规定,在各自的职责范围内实施监督管理。

(四)关于实施监督管理的对象和要求

根据本条第一款的规定,县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门实施监督管理的对象,为“旅游市场”。旅游市场是一个比较宽泛的概念,涉及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、娱乐等服务的活动,以及旅游商品的生产、销售等活动,同时还涉及市场准入、市场规则、服务标准等工作。因此,对旅游市场实施监督管理,涉及方方面面的工作,旅游主管部门和有关部门应当依照本法和有关法律、法规的规定,在各自的职责范围内,建立健全对旅游市场实施监督管理的制度,完善监督管理的工作措施和工作机制,切实履行监督管理的职责,依法查处违法行为,规范旅游市场秩序,促进旅游业持续健康发展。

二、关于对相关旅游经营行为实施监督检查

根据本条第二款的规定,县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。

(一)关于监督检查的含义

所谓“检查”,本义是指“为了发现问题而用心查看”。作为法律用语,“监督检查”是指行政机关依照法定权限、法定程序对行政相对人的生产经营行为进行检查的活动。监督检查是政府及其主管部门依法行使行政职权的重要方式,是查处违法行为、维护市场秩序、保护合法经营、保障合法权益的重要措施和手段。

(二)关于实施监督检查的主体

根据本条第二款的规定,县级以上人民政府负有组织实施监督检查的职责。所谓“组织”,本义是指“安排分散的人或事物使具有一定的系统性或整体性”。政府组织实施监督检查,是指政府通过工作部署,协调涉及旅游工作的相关部门开展监督检查活动,如开展多部门的联合执法检查活动等。

同时,根据行政机关依法行政的要求,实施监督检查的主体,为“旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门”。上述政府部门应当根据本法和有关法律、法规的规定,在各自的职责范围内,实施相关的监督检查活动。

(三)关于监督检查的对象

根据本条第二款的规定,实施监督检查的对象,为“相关旅游经营行为”。本法“总则”第六条中对旅游经营作了原则性的规定,如“禁止行业垄断和地区垄断”,并要求“旅游经营者应当诚信经营,公平竞争”等。同时,本法第四章还专门对“旅游经营”作了具体规定,对旅行社及其从业人员、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、娱乐等服务的经营者等的经营行为提出了明确的要求。如有关旅行社的经营行为,明确规定:旅行社为招徕、组织旅游者发布信息,必须真实、准确,不得进行虚假宣传,误导旅游者;旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务;旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益等。有关导游、领队的行为,明确规定:导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派,不得私自承揽导游和领队业务;导游和领队从事业务活动,应当佩戴导游证、领队证,遵守职业道德,尊重旅游者的风俗习惯和宗教信仰;导游和领队应当严格执行旅游行程安排,不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动,不得向旅游者索取小费,不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目等。有关景区的价格行为,明确规定:景区应当在醒目位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格;景区提高门票价格应当提前六个月公布;将不同景区的门票或者同一景区内不同游览场所的门票合并出售的,合并后的价格不得高于各单项门票的价格之和,且旅游者有权选择购买其中的单项票;利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目,实行政府定价或者政府指导价,严格控制价格上涨,不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价等。有关旅游经营者的行为,明确规定:为旅游者提供交通、住宿、餐饮、娱乐等服务的经营者,应当符合法律、法规规定的要求,按照合同约定履行义务;旅游经营者应当保证其提供的商品和服务符合保障人身、财产安全的要求等。旅游市场相关主体应当认真遵守这些法律规定,合法经营,公平竞争,自觉维护旅游市场经营秩序。

第八十四条 旅游主管部门履行监督管理职责,不得违反法律、行政法规的规定向监督管理对象收取费用。

旅游主管部门及其工作人员不得参与任何形式的旅游经营活动。

【本条主旨】

本条是关于旅游主管部门及其工作人员不得违法收费、参与旅游经营活动的规定。

【本条释义】

本条共两款,对旅游主管部门及其工作人员不得违法收费、参与旅游经营活动作了规定。

一、关于旅游主管部门不得违法收取费用

根据本条第一款的规定,旅游主管部门履行监督管理职责,不得违反法律、行政法规的规定向监督管理对象收取费用。

政府部门收取费用,简称行政收费,是指行政机关凭借国家行政权所确立的地位,为个人和组织提供一定的公益服务,或者授予个人或者组织以国家资源、资金的使用权而收取的费用。曾经一段时间,各种形式的行政收费层出不穷。伴随着各种各样的审批、审核、许可等要求,是名目繁多的行政收费。有的地方的行政机关在履行正常的行政管理职能过程中,也要想方设法地收取费用,有的行政机关还利用手中的行政权力进行“搭车收费”,还有的行政机关甚至明目张胆地越权设定收费项目。行政机关收取的费用,依法上交国库,也情有可原,但一些行政收费被用于本部门、本单位的职工福利,有的甚至流入“小金库”,成为少数公务人员吃喝玩乐的资金。乱收费行为不仅严重损害了行政机关的形象和权威,而且成为个别行政机关工作人员腐败的温床。为了从根本上解决这些问题,国家在制定相关法律的时候,如行政处罚法、行政许可法等,都对行政收费的问题作出明确规定。如行政许可法第五十八条规定,行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查,不得收取任何费用;但是,法律、行政法规另有规定的,依照其规定。行政机关提供行政许可申请书格式文本,不得收费。行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算,由本级财政予以保障,按照批准的预算予以核拨。

政府及其主管部门履行监督管理职责,是其正常的执行公务活动,所需费用由财政予以保障。因此,本条第一款明确规定,旅游主管部门履行监督管理职责,不得违反法律、行政法规的规定向监督管理对象收取费用。根据这一规定,旅游主管部门在履行监督管理职责时,如果向监督管理对象收取费用的,必须有法律、行政法规的规定,即有法律、行政法规的依据。这就是说,地方人大及其常委会制定的地方性法规、国务院部门制定的规章、地方人民政府制定的规章,以及其他规范性文件,都不能作为旅游主管部门在履行监督管理职责时向监督管理对象收取费用的依据。旅游主管部门如果没有法律、行政法规依据,向监督管理对象收取费用的,均属于违反法律、行政法规规定的行为,都应当依法予以纠正。

同时,旅游主管部门依据法律、行政法规的规定向监督管理对象收取费用的,也要遵守相关法律、行政法规的规定,规范收费行为,如公布收费项目和收费标准、所收费用上缴国库等。根据行政许可法第五十九条的规定,行政机关实施行政许可,依照法律、行政法规收取费用的,应当按照公布的法定项目和标准收费;所收取的费用必须全部上缴国库,任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。第七十五条规定,行政机关实施行政许可,擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的,由其上级行政机关或者监察机关责令退还非法收取的费用;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的,予以追缴;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任等。

二、关于旅游主管部门及其工作人员不得参与旅游经营活动

禁止行政机关及其工作人员参与经营活动、牟取不正当利益,是我国立法中长期坚持的一项重要原则,许多法律、行政法规对此作了明确的规定。如公务员法第五十三条第十四项明确规定,公务员不得“从事或者参与营利性活动,在企业或者其他营利性组织中兼任职务”。行政许可法第六十三条规定,行政机关实施监督检查,不得妨碍被许可人正常的生产经营活动,不得索取或者收受被许可人的财物,不得谋取其他利益。行政强制法第六十四条规定,行政机关及其工作人员利用行政强制权为单位或者个人谋取利益的,由上级行政机关或者有关部门责令改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。国务院《行政机关公务员处分条例》第二十七条规定,“从事或者参与营利性活动,在企业或者其他营利性组织中兼任职务的,给予记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分”.

根据本条第二款的规定,旅游主管部门及其工作人员不得参与任何形式的旅游经营活动。所谓“经营”,是指商业、服务业出售某类商品或者提供某方面服务的活动。经营活动属于市场行为,是公司、企业等市场主体在法律允许范围内的营利性行为。

旅游主管部门是国家行政机关,负有对旅游市场实施监督管理的职责,承担维护旅游市场秩序的职能,如果允许其参与旅游经营活动,将使其具有既当“运动员”又当“裁判员”的双重身份,这将极大地破坏正常的旅游市场秩序,导致市场行为的失范、混乱,最终损害旅游者和其他旅游经营者的合法权益,损害旅游业的健康发展。因此,本条第二款中明确规定,旅游主管部门“不得参与任何形式的旅游经营活动”.

旅游主管部门的工作人员,属于执行公务的人员,是国家公务人员。为了保证旅游主管部门工作人员能够依法履行职责、执行公务,依法办事、严格执法、公正执法,不滥用权力、不以权代法,清正廉洁、克己奉公,不徇私情、不以权谋私、不贪赃枉法,认真做好本职工作,同时防止个别旅游经营者通过旅游主管部门的工作人员利用其特殊身份谋取不正当利益,防止旅游主管部门的工作人员利用职务之便获取非法收入,保持旅游主管部门工作人员队伍的廉洁,本条第二款中明确规定,旅游主管部门的工作人员“不得参与任何形式的旅游经营活动”.

本条第二款规定中的“不得参与任何形式”的经营活动,是指禁止采取任何公开的或者隐蔽的方式参与旅游经营活动。如以出资入股、干股分红、隐名合伙、隐名股东等方式参与旅游经营活动,或者通过自己亲属、特定关系人的名义但实际上自己在暗中操作等方式参与旅游经营活动,都是法律禁止的行为。

第八十五条 县级以上人民政府旅游主管部门有权对下列事项实施监督检查:

(一)经营旅行社业务以及从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可;

(二)旅行社的经营行为;

(三)导游和领队等旅游从业人员的服务行为;

(四)法律、法规规定的其他事项。

旅游主管部门依照前款规定实施监督检查,可以对涉嫌违法的合同、票据、账簿以及其他资料进行查阅、复制。

【本条主旨】

本条是关于旅游主管部门实施监督检查事项及措施的规定。

【本条释义】

本条共两款,对县级以上人民政府旅游主管部门实施监督检查的事项及可以采取的措施作了规定。

一、对监督检查作出规定的必要性

俗语云“徒法不足以自行”,其意是指只有法律本身,而没有相应的机关去贯彻实施,法律也是行不通的。旅游主管部门作为本法规定的主要行政执法机关,应当依据法定职责对旅行社及其从业人员执行本法的情况进行监督检查,以保障本法对于维护旅游市场秩序、规范旅游经营活动等的各项规定得到有效的贯彻执行。因此,对旅游主管部门实施监督检查作出规定,明确相应的要求,对于保证法律规定的有效实施具有重要的意义。

旅游主管部门对有关单位和人员执行本法的情况进行监督检查,既是旅游主管部门的法定权力,也是旅游主管部门必须履行的法定职责。旅游主管部门应当按照依法行政的要求,严格依据法律规定的权限和程序,认真履行监督检查的职责,切实做到既不失职、渎职,又不得超越法律的规定行使权力。旅游主管部门对有关单位和个人执行本法规定情况的监督检查,属于行政执法机关对有关行政管理相对人的监督检查。有关单位和个人应当积极配合,如实说明情况、提供资料,不得拒绝、阻碍和隐瞒。

二、关于旅游主管部门实施监督检查的事项

根据本条第一款的规定,县级以上人民政府旅游主管部门有权对下列事项实施监督检查:

第一,经营旅行社业务以及从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可。本法第二十八条、第二十九条中规定,设立旅行社,应当取得旅游主管部门的许可;旅行社经营出境旅游、边境旅游的,应当取得相应的业务经营许可。按照本法第三十七条、第三十九条的规定,参加导游资格考试成绩合格,与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册的人员,可以申请取得导游证;取得导游证,具有相应的学历、语言能力和旅游从业经历,并与旅行社订立劳动合同的人员,可以申请取得领队证。所谓许可,是指行政许可,即行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。公民、法人或者其他组织为公众提供服务,所从事的职业和工作直接关系公共利益,因而国家要求从事这些职业或行业的公民和组织具备特殊的资格和条件,在这一领域设立许可的目的是提高从业水平或者某种技能、信誉。因此,旅游主管部门有权对经营旅行社业务以及从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可的情况实施监督检查。

第二,旅行社的经营行为。为了保障旅游者合法权益,规范旅游经营行为,维护旅游市场秩序,本法对旅行社的经营行为作了一系列的规定。如第三十二条规定,旅行社为招徕、组织旅游者发布信息,必须真实、准确,不得进行虚假宣传,误导旅游者。第三十四条规定,旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务。第三十五条规定,旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。旅行社组织、接待旅游者,不得指定具体购物场所,不得安排另行付费旅游项目。但是,经双方协商一致或者旅游者要求,且不影响其他旅游者行程安排的除外……旅行社应当认真遵守法律、法规的规定,合法经营、诚信经营、公平竞争。同时,旅游主管部门有权对旅行社的经营行为实施监督检查,发现存在违法情况的,依法给予相应的处罚。

第三,导游和领队等旅游从业人员的服务行为。导游和领队等旅游从业人员,直接与旅游者打交道,其行为直接关系到旅游业的形象。同时,导游和领队等作为旅行社的工作人员,受旅行社委派从事业务活动,必须遵守相应的业务规则。为了规范导游和领队等旅游从业人员的行为,本法作了一些规定。如第四十条规定,导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派,不得私自承揽导游和领队业务。第四十一条规定,导游和领队从事业务活动,应当佩戴导游证、领队证,遵守职业道德,尊重旅游者的风俗习惯和宗教信仰,应当向旅游者告知和解释旅游文明行为规范,引导旅游者健康、文明旅游,劝阻旅游者违反社会公德的行为。导游和领队应当严格执行旅游行程安排,不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动,不得向旅游者索取小费,不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目等。因此,旅游主管部门有权对导游和领队等旅游从业人员的服务行为实施监督检查,发现存在违法情况的,依法予以处理。

第四,法律、法规规定的其他事项。此项属于“兜底”性条款,即除了上述三项外,旅游主管部门还有权对法律、法规规定的其他事项实施监督检查。

三、关于旅游主管部门实施监督检查时可以采取的措施

根据本条第二款的规定,旅游主管部门依照本条第一款规定实施监督检查,可以对涉嫌违法的合同、票据、账簿以及其他资料进行查阅、复制。

监督检查,又称为现场检查,是旅游主管部门履行监督职责、实施监督管理的一种重要方式,同时也是旅游主管部门作为执法机关执行法律的一种重要手段。本条第二款明确了旅游主管部门在实施监督检查时可以采取的措施。对此,可以从以下几个方面进行理解:

第一,措施的内容是查阅、复制。查阅、复制有关资料,是行政机关开展行政执法的重要措施,是查明事实的重要手段。旅游主管部门在实施监督检查时,为了查清事实,保存证据,防止有关人员隐匿、损毁有关的文件和资料,有权查阅、复制有关资料。所谓“查阅”,是指旅游主管部门在进行监督检查时,检查、察看有关资料的行为。所谓“复制”,是指旅游主管部门进行监督检查时,以复印、照相、录像等方式将有关资料制作成一份或者多份的行为。旅游主管部门依法查阅、复制有关资料时,有关单位和个人应当积极配合,如实说明情况并提供相关资料,不得拒绝、阻碍和隐瞒,不得提供虚假的资料。

第二,查阅、复制的资料种类。旅游主管部门在实施监督检查时,可以查阅、复制的资料,为“合同、票据、账簿以及其他资料”.

所谓“合同”,按照我国合同法的规定,是指平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。这里的合同,包括旅行社与旅游者之间签订的旅游合同、旅行社与其他旅游经营者之间签订的订购产品和服务的合同等。

所谓“票据”,是指以支付金钱为目的的有价证券,即出票人根据票据法签发的,由自己无条件支付确定金额或者委托他人无条件支付确定金额给收款人或者持票人的有价证券。根据我国票据法的规定,票据分为汇票、本票和支票三种。其中,“汇票”是出票人签发的,委托付款人在见票时或者在指定日期无条件支付确定的金额给收款人或者持票人的票据,汇票分为银行汇票和商业汇票。“本票”是出票人签发的,承诺自己在见票时无条件支付确定的金额给收款人或者持票人的票据。“支票”是出票人签发的,委托办理支票存款业务的银行或者其他金融机构在见票时无条件支付确定的金额给收款人或者持票人的票据。

所谓“账簿”,又称会计账簿,是指由具有一定格式而又互相联系的账页所组成,用以对全部经济业务活动进行全面、系统、连续、分类地记录和核算的簿籍。账簿是编制财务报表的依据,可以分为总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿。根据我国会计法第十六条的规定,各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算,不得违反会计法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算。

所谓“其他资料”,是指合同、票据、账簿之外,旅行社在开展经营活动过程中产生或者形成的其他单据、凭证等材料,如原始凭证、记账凭证等。

第三,查阅、复制有关资料的条件。旅游主管部门在实施监督检查时,有权查阅、复制的“合同、票据、账簿以及其他资料”,但前提条件是“涉嫌违法”。所谓“涉嫌违法”,是指被怀疑有某种违法行为的可能性,或者有与某违法事件存在关联的可能性。对于不存在违法嫌疑的,不应当任意查阅、复制合同、票据、账簿以及其他资料,或者任意扩大查阅、复制的范围。

第八十六条 旅游主管部门和有关部门依法实施监督检查,其监督检查人员不得少于二人,并应当出示合法证件。监督检查人员少于二人或者未出示合法证件的,被检查单位和个人有权拒绝。

监督检查人员对在监督检查中知悉的被检查单位的商业秘密和个人信息应当依法保密。

【本条主旨】

本条是关于旅游主管部门和有关部门实施监督检查时的行为规范和监督检查人员保密义务的规定。

【本条释义】

本条共两款,对旅游主管部门和有关部门实施监督检查时的行为规范和监督检查人员保密义务作了规定。

一、对监督检查的行为规范和监督检查人员保密义务作出规定的必要性 曾经一段时间,个别地方的一些执法人员在执法过程中存在不良倾向,乱执法甚至粗暴执法、野蛮执法的情况时有发生,有法不依、执法不严、违法不究等现象引起社会的广泛关注,严重损害了执法机关的形象,降低了执法机关在群众心目中的权威性和公信力。因此,严格执法、公正执法、文明执法,既是广大人民群众的热切期盼,也是全面推进依法行政、建设法治政府的客观需要,更是依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求。

党和国家历来高度重视执法行为的规范。2003年10月中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出,提高行政执法的“能力和水平”; “建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制”;要求实行执法责任制和执法过错追究制,“做到严格执法、公正执法、文明执法”. 1999年11月8日国务院以国发〔1999〕23号文发布的《国务院关于全面推进依法行政的决定》中明确提出,“各级政府和政府各部门及其工作人员的一切行政行为必须符合法律、法规规范,切实做到依法办事、严格执法”. 2004年3月22日国务院以国发〔2004〕10号文发布的《全面推进依法行政实施纲要》中进一步明确要求,要“规范行政执法行为”; “加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制”; “依法界定执法职责,科学设定执法岗位,规范执法程序”. 2008年5月12日国务院以国发〔2008〕17号文发布的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中要求,加强行政执法队伍建设,健全纪律约束机制,加强行政执法人员思想建设、作风建设,“确保严格执法、公正执法、文明执法”,对不依法履行职责或者违反法定权限和程序实施行政行为的,依照《行政机关公务员处分条例》的有关规定,对直接责任人员给予处分等。2010年10月10日国务院以国发〔2010〕33号文发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》专门对“严格规范公正文明执法”提出要求,要求“健全行政执法调查规则,规范取证活动”; “坚持文明执法,不得粗暴对待当事人,不得侵害执法对象的人格尊严”等。

全国人大常委会制定的法律中,也对严格执法、文明执法、公正执法提出了明确要求。如治安管理处罚法第一百一十二条规定:“公安机关及其人民警察应当依法、公正、严格、高效办理治安案件,文明执法,不得徇私舞弊。”劳动合同法第七十五条第二款规定:“劳动行政部门的工作人员进行监督检查,应当出示证件,依法行使职权,文明执法。”人口与计划生育法第四条第一款规定:“各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当严格依法行政,文明执法,不得侵犯公民的合法权益。"

因此,本条对旅游主管部门和有关部门及其工作人员实施监督检查时的行为规范作了规定,从法律制度上对执法行为提出了明确要求,保证执法机关及其工作人员严格执法、公正执法、文明执法。

二、关于旅游主管部门和有关部门实施监督检查时的执法规范要求

根据本条第一款中的规定,旅游主管部门和有关部门依法实施监督检查,其监督检查人员不得少于二人,并应当出示合法证件。按照这一规定,旅游主管部门和有关部门实施监督检查时的执法规范要求有两个方面:

第一,监督检查人员不少于二人。监督检查人员不少于二人,是指旅游主管部门和有关部门依法实施监督检查时,实际到场进行监督检查的工作人员,不得少于二人。所谓“不得少于二人”,应当包括两种情况:一是指监督检查人员正好为“二人”;二是指监督检查人员为“二人以上”。对行政执法中现场检查人员的人数提出要求,并非只是本法有此规定,我国许多法律都有此规定。如行政处罚法第三十七条中规定,行政机关在调查或者进行检查时,“执法人员不得少于两人”;治安管理处罚法第八十七条中规定,公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身进行检查时,“人民警察不得少于二人”;证券投资基金法第一百一十五条中规定,国务院证券监督管理机构工作人员依法履行职责,进行调查或者检查时,“不得少于二人”;等等。明确要求监督检查人员不得少于二人,对于规范行政执法行为,保证依法执法、严格执法、文明执法具有重要的意义。同时,对于监督检查人员之间相互监督制约,保证监督检查人员依法履行职责、保障其人身安全,也具有重要的意义。

对于旅游主管部门和有关部门依法实施监督检查,监督检查人员少于二人的,本条第一款中明确规定,“被检查单位和个人有权拒绝”。换言之,监督检查人员少于二人的,属于不符合法律规定要求的行为,即不是依法执法的行为,行政相对人即被检查单位和个人有权予以拒绝,没有予以配合的义务,并且不会为此承担任何法律后果。

第二,监督检查人员出示证件。监督检查人员出示证件,是指旅游主管部门和有关部门依法实施监督检查,其监督检查人员进行现场检查时,应当出示合法证件。所谓“证件”,也称行政执法证件,是指具有行政执法权的机关在自己的管辖范围内统一制作并颁发给具有行政执法资格的人员的证件。行政执法证件是行政机关的执法人员履行行政执法职责的资格证明,也是行政执法人员开展执法活动的工作证件和合法凭证。行政执法人员在执法时出示证件,是我国许多法律明确提出的要求。如行政处罚法第三十七条中规定,行政机关在调查或者进行检查时,执法人员“应当向当事人或者有关人员出示证件”;劳动合同法第七十五条第二款中规定,劳动行政部门的工作人员进行监督检查,“应当出示证件”;消防法第五十三条第二款规定,公安机关消防机构、公安派出所的工作人员进行消防监督检查,“应当出示证件”;等等。为了规范行政执法证件,国务院一些部门如工商行政管理、环境保护、质量监督检验检疫等部门对证件的管理作出具体规定,如交通运输部于2011年1月4日发布《交通运输行政执法证件管理规定》,明确规定交通运输行政执法证件是取得交通运输行政执法资格的合法凭证,是依法从事公路路政、道路运政、水路运政、航道行政、港口行政、交通建设工程质量安全监督、海事行政、交通综合行政执法等交通运输行政执法工作的身份证明等。明确要求监督检查人员出示合法证件,向被检查人表明执法者的身份和执法的合法性,对于规范行政执法行为,保证依法执法、严格执法、文明执法,防止他人假冒执法人员侵犯相对人的合法权益,具有重要的意义。

对于旅游主管部门和有关部门依法实施监督检查,监督检查人员没有出示合法证件的,本条第一款中明确规定,“被检查单位和个人有权拒绝”。换言之,监督检查人员没有出示合法证件的,属于不符合法律规定要求的行为,即不是依法执法的行为,行政相对人即被检查单位和个人有权予以拒绝,没有予以配合的义务,并且不会为此承担任何法律后果。

三、关于监督检查人员的保密义务

旅游主管部门和有关部门的监督检查人员在依法履行职责,进行与旅游经营行为相关的调查或者检查的过程中,往往要接触被检查单位的经营信息或者个人的信息。如按照本法第八十五条的规定,旅游主管部门在对经营旅行社业务以及从事导游和领队服务是否取得经营及执业许可、旅行社的经营行为、导游和领队等旅游从业人员的服务行为等事项实施监督检查时,可以对涉嫌违法的合同、票据、账簿以及其他资料进行查阅、复制。合同、票据、账簿以及其他资料,反映了被检查单位的基本经营状况或者财务情况,有的还会涉及被检查单位的商业秘密,牵涉一个和几个单位的利益。对于执法人员在执法过程中了解、掌握的行政相对人的商业秘密等应当如何处理,不但是行政相对人十分关心的问题,也是法律制度设计中的一个重要问题。对此,我国的立法机关高度重视,在许多法律中专门规定执法人员应当对在执法过程中了解、掌握的商业秘密负有保密义务。如治安管理处罚法第八十条规定,公安机关及其人民警察在办理治安案件时,对涉及的国家秘密、商业秘密或者个人隐私,应当予以保密;会计法第三十四条规定,依法对有关单位的会计资料实施监督检查的部门及其工作人员对在监督检查中知悉的国家秘密和商业秘密负有保密义务;证券法第一百八十二条中规定,国务院证券监督管理机构工作人员“不得泄露所知悉的有关单位和个人的商业秘密”等。因此,本条第二款规定,监督检查人员对在监督检查中知悉的被检查单位的商业秘密和个人信息应当依法保密。

所谓“商业秘密”,根据反不正当竞争法第十条第三款的规定,是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。根据这一规定,构成商业秘密的条件是:一是必须不为公众所知悉的信息,即该信息是不能从公开渠道直接获取的;二是为技术信息和经营信息,包括设计、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货源情报、产销策略、招投标中的标底及标书内容等信息;三是能为权利人带来经济利益、具有实用性,是指该信息具有确定的可应用性,能为权利人带来现实的或者潜在的经济利益或者竞争优势;四是权利人对这些信息采取了保密措施,包括订立保密协议、建立保密制度及采取其他合理的保密措施。

所谓“个人信息”,是指公民个人的住址、身份证号码、移动或者固定电话号码、财产状况、婚姻状况等情况。本条中的“个人信息”,应当是指不能从公开渠道直接获取的个人情况,如果从报纸、杂志或者互联网等渠道可以直接获取的信息,则不应当属于本条规定范围内的个人信息。

旅游主管部门和有关部门的监督检查人员在监督检查活动过程中,因工作关系了解到被检查单位的商业秘密和个人信息,虽然其获取商业秘密、个人信息的途径是合法的,是在依法履行职务的过程中获取的,但是如果其不负责任地将被检查单位的商业秘密或者个人信息泄露给他人,就会损害权利人的利益。因此,监督检查人员应当对在履行职务过程中了解、掌握的商业秘密和个人信息依法保密,不得泄露。泄露被检查单位的商业秘密或者个人信息,可以有多种形式,如在报纸、杂志、互联网上披露商业秘密、个人信息,或者在其他场合使用商业秘密、个人信息,或者允许他人使用商业秘密或者个人信息等。监督检查人员违反本条第二款规定,泄露其在监督检查中知悉的被检查单位的商业秘密和个人信息的,属于违法行为,将依法受到追究,承担相应的法律责任。

第八十七条 对依法实施的监督检查,有关单位和个人应当配合,如实说明情况并提供文件、资料,不得拒绝、阻碍和隐瞒。

【本条主旨】

本条是关于有关单位和个人应当配合监督检查的规定。

【本条释义】

本条共一款,对有关单位和个人应当配合依法实施的监督检查作了规定。

一、对被监督检查对象的配合义务作出规定的必要性

行政机关依法实施监督检查,是其依法履行职责、执行公务的行为,被监督检查对象应当接受,予以配合。对此,我国许多法律中都有明确的规定,如证券投资基金法第一百一十七条中规定,国务院证券监督管理机构依法履行职责时,被调查、检查的单位和个人应当予以“配合”;土地管理法第六十九条中规定,有关单位和个人对县级以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行的监督检查应当“支持与配合”。行政处罚法第二十七条中还进一步规定,当事人有“配合行政机关查处违法行为有立功表现”情形的,应当“依法从轻或者减轻行政处罚”。因此,配合行政机关依法实施监督检查,是行政相对人即被监督检查单位或者个人的一项法定义务,必须切实履行。

本法第八十三条第二款规定,县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。第八十五条中规定,县级以上人民政府旅游主管部门有权对经营旅行社业务以及从事导游或者领队服务是否取得经营或者执业许可、旅行社的经营行为、导游和领队等旅游从业人员的服务行为等事项实施监督检查,可以对涉嫌违法的合同、票据、账簿以及其他资料进行查阅、复制等。对于本法规定的监督检查活动,有关单位和个人应当予以支持和配合,保证监督检查机关依法履行职责。

二、关于被监督检查对象配合义务的具体要求

根据本条的规定,对依法实施的监督检查,有关单位和个人应当配合,如实说明情况并提供文件、资料,不得拒绝、阻碍和隐瞒。因此,被监督检查对象的配合义务,包括以下三个方面的具体要求:

第一,配合监督检查。所谓配合,本义是指“各方面分工合作来完成共同的任务”。监督检查机关依法实施监督检查,离不开被监督检查对象的配合,没有被监督检查对象的支持和配合,监督检查机关单方面是无法完成监督检查活动的。如监督检查人员进入被监督检查对象的办公场所、询问有关情况、查阅或者复制有关资料等,如果被监督检查对象不予配合,不让进入办公场所、不安排人员回答有关询问、不提供有关资料等,监督检查人员就无法顺利完成监督检查工作。因此,配合监督检查,就是要求有关单位和个人在监督检查人员依法实施监督检查时,按照监督检查工作的需要,实施相应的行为,提供相应的条件。

第二,如实说明情况并提供文件、资料。所谓“如实”,本义是指“按照实际情况”。如实说明情况,就是要求按照客观的实际情况进行说明,即客观地、完整地、不加任何修饰地将原来的事实情况予以说明。所谓如实提供,就是要求有关单位或者个人将文件、资料等完整地提交给监督检查机关。如实提供文件、资料,包含了两个方面的内容:一是提供的文件、资料必须是完整的。即有关单位或者个人提交给监督检查机关的文件、资料,没有经过筛选、做过选择,既没有只提交有利于自己的文件、资料,也没有将不利于自己的文件、资料隐藏起来。二是提供的文件、资料必须是真实的。即有关单位和个人向监督检查机关提交的文件、资料,是原始的、客观的,事后没有做过手脚,如没有对文件、资料进行过涂改、拼凑等。行政处罚法第四条第二款中明确规定,“实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”;第三十条中规定,依法应当给予行政处罚的行为,行政机关“必须查明事实;违法事实不清的,不得给予行政处罚”。被监督检查单位或者个人如实说明情况并提供文件、资料,对于监督检查机关查清事实、作出是否构成违法行为的判断,以及给予什么样的行政处罚,具有重要的意义。有关单位和个人作为依据本法实施监督检查的对象,法律规定其义务,要求其如实说明情况并提供文件、资料,有关单位和个人必须切实履行法定义务,根据监督检查机关的要求,如实说明情况并提供文件、资料。

第三,不得拒绝、阻碍和隐瞒。不得拒绝,就是不允许有关单位或者个人拒绝监督检查机关依法实施的监督检查活动,不允许有关单位或者个人不如实说明情况和提供有关文件、资料。不得阻碍,就是不允许有关单位或者个人采取积极的或者消极的手段,如派人把持办公场所的大门不让监督检查人员进入办公场所,或者明知监督检查人员来本单位了解情况而故意将经办人员派到外地长期出差等,阻碍监督检查机关依法实施的监督检查活动。不得隐瞒,就是不允许有关单位或者个人隐瞒真实情况,不如实提供文件、资料。有关单位或者个人对依法实施的监督检查,如果实施拒绝、阻碍或者隐瞒行为的,将构成违反治安管理的行为。根据治安管理处罚法的规定,“阻碍国家机关工作人员依法执行职务的”, “处警告或者二百元以下罚款;情节严重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款”; “伪造、隐匿、毁灭证据或者提供虚假证言、谎报案情,影响行政执法机关依法办案的”, “处五日以上十日以下拘留,并处二百元以上五百元以下罚款”。如果当事人以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的,将构成犯罪行为。根据刑法第二百七十七条第一款的规定,“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金”.

第八十八条 县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门,在履行监督检查职责中或者在处理举报、投诉时,发现违反本法规定行为的,应当依法及时作出处理;对不属于本部门职责范围的事项,应当及时书面通知并移交有关部门查处。

【本条主旨】

本条是关于旅游主管部门和有关部门发现违法行为应当及时处理的规定。

【本条释义】

本条共一款,对县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门发现违法行为应当依及时处理或者移交有关部门查处作了规定。

一、关于规定及时处理或者移交查处违法行为的必要性

旅游业是一个综合性的行业,涉及交通运输、宾馆酒店、餐饮娱乐、观光游览、休闲购物等,相关的管理工作涉及多个部门。正是因为这种多部门管理的客观情况,本法第七条规定,国务院建立健全旅游综合协调机制,对旅游业发展进行综合协调;县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。而没有像有些法律那样,明确规定由一个主管部门负责某一方面的监督管理工作。由于监督管理工作涉及多个部门,就难免会产生某一个部门发现了某种违法行为,依法应当查处时,但又不属于本部门职责的问题。对此,一些法律也作了相应的规定,如食品安全法第八十条规定:“县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报,对属于本部门职责的,应当受理,并及时进行答复、核实、处理;对不属于本部门职责的,应当书面通知并移交有权处理的部门处理。有权处理的部门应当及时处理,不得推诿;属于食品安全事故的,依照本法第七章有关规定进行处置。”又如社会保险法第八十二条第二款规定:“社会保险行政部门、卫生行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构和财政部门、审计机关对属于本部门、本机构职责范围的举报、投诉,应当依法处理;对不属于本部门、本机构职责范围的,应当书面通知并移交有权处理的部门、机构处理。有权处理的部门、机构应当及时处理,不得推诿。”这些规定对于依法查处违法行为,衔接好部门之间的职责分工,具有重要的作用。因此,本条对旅游主管部门和有关部门发现违法行为应当如何处理的问题作了规定,即由本部门依法及时处理,或者及时移交有关部门查处。

二、关于旅游主管部门和有关部门发现违法行为应及时处理或者移交有关部门查处 根据本条的规定,县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门,在履行监督检查职责中或者在处理举报、投诉时,发现违反本法规定行为的,应当依法及时作出处理;对不属于本部门职责范围的事项,应当及时书面通知并移交有关部门查处。对此,应当从以下几个方面进行理解:

第一,发现违法行为的途径。按照本条的规定,发现违反本法规定行为即违法行为的途径有两种:一是旅游主管部门和有关部门在履行监督检查职责中,即在依法实施监督检查过程中,发现违法行为的,如旅游主管部门在监督检查某旅行社的经营行为时,发现该旅行社存在某种违法经营行为等;二是在处理举报、投诉时发现违法行为的。所谓举报,是指公民个人或者组织就其发现或者怀疑的违法行为,向有关部门提供证据或者线索,要求有关部门履行法定职责予以查处的行为。所谓投诉,是指违法行为的受害人就自己受到违法行为侵害向有关部门报案,要求有关部门惩罚违法行为和保护自身合法权益的行为。

第二,对属于本部门职责的,应当依法及时作出处理。根据本法第八十三条的规定,在旅游业负有监督检查职责的部门包括旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门。这些部门在旅游业的监督管理中,是有职责分工的,对于在监督检查中发现的违法行为,或者在处理举报、投诉时发现的违法行为,属于本部门职责的,应当依法及时处理。“依法及时处理”,包括三层意思:一是必须依法处理,即必须认真执法、严格执法,也就是说要按照本法第九章“法律责任”一章的规定,给予相应的处罚;二是分工秩序不乱,凡属于本部门职责范围的,就必须认真履行职责,按照规定进行处理,而不能推诿不管;三是必须及时处理,即不能搁置、拖延或者不予处理。

第三,对不属于本部门职责范围的事项,应当及时书面通知并移交有关部门查处。旅游主管部门和有关部门在履行监督检查职责中或者在处理举报、投诉时发现违法行为,但涉及的事项又不属于本部门职责范围的,则应当及时书面通知有关部门,并将有关材料移交给有关部门进行查处。这里的“有关部门”,是指有权对发现的违法行为进行处理的部门。而是否有权处理违法行为,是按照部门职责分工来确定的,其包括两个方面的含义:一是不同部门之间的职责分工,如旅游主管部门与工商行政管理部门、产品质量监督管理部门、交通运输部门等之间的职责分工;二是一个主管部门层级之间的职责分工,如下一级主管部门收到自己无权处理的举报,就应当移交上一级的主管部门进行查处。需要注意的是,本条规定的“书面通知并移交”,是一项法定责任,即发现违法行为的部门,对于不属于本部门职责范围的事项,不能视而不见、放任不管,而是必须及时地采用书面通知的形式,通知有权处理的部门,并将有关材料一并移交给有权处理的部门,由有权处理的部门依法进行查处。

此外,行政处罚法第二十二条规定:“违法行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。”根据2001年7月9日国务院发布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,行政执法机关在依法查处违法行为过程中,发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等,根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定,涉嫌构成犯罪,依法需要追究刑事责任的,必须依照该规定向公安机关移送。行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件,不得以行政处罚代替移送。对于行政机关为牟取本单位私利,对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交,以行政处罚代替刑罚的,行政处罚法第六十一条中规定,“由上级行政机关或者有关部门责令纠正;拒不纠正的,对直接负责的主管人员给予行政处分;徇私舞弊、包庇纵容违法行为的,依照刑法有关规定追究刑事责任”。根据刑法第四百零二条的规定,行政执法人员徇私舞弊,对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交,情节严重的,“处三年以下有期徒刑或者拘役”;造成严重后果的,“处三年以上七年以下有期徒刑”.

第八十九条 县级以上地方人民政府建立旅游违法行为查处信息的共享机制,对需要跨部门、跨地区联合查处的违法行为,应当进行督办。

旅游主管部门和有关部门应当按照各自职责,及时向社会公布监督检查的情况。

【本条主旨】

本条是关于县级以上地方人民政府在查处旅游违法行为方面的职责及各部门向社会公布监督检查情况的规定。

【本条释义】

本条共两款,对县级以上地方人民政府建立旅游违法行为查处信息的共享机制、督办需联合查处的违法行为以及各部门向社会公布监督检查情况作了规定。

一、关于县级以上地方政府在查处旅游违法行为方面的职责

本条第一款规定,县级以上地方人民政府建立旅游违法行为查处信息的共享机制,对需要跨部门、跨地区联合查处的违法行为,应当进行督办。根据这一规定,县级以上地方政府在查处旅游违法行为方面的职责有以下两项:

(一)关于建立旅游违法行为查处信息的共享机制

现代社会就是信息社会,随着信息技术的快速发展和广泛普及,传统的经济社会生活方式已经发生重大变革。信息技术革命带来的一个十分重要的成果,就是互联网的产生和发展。面对信息技术革命带来的巨大挑战,为了适应国民经济信息化发展的需要,国家有计划地积极地推进政府职能部门的信息化建设,取得了显著的成效,为政府及其部门实施监督管理过程中产生、形成的各类信息通过互联网、局域网实现共享打下了扎实的基础,并体现在我国的立法活动中。目前,包括中国人民银行法、证券法、出境入境管理法、统计法、银行业监督管理法、防震减灾法、环境影响评价法、精神卫生法、非物质文化遗产法、保险法以及税收征收管理法实施细则、期货交易管理条例、机动车交通事故责任强制保险条例等在内的十多部法律、行政法规对政府及其部门履行职责中产生、形成信息的共享,作了明确的规定。如银行业监督管理法第六条规定,国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制;证券法第一百八十五条第一款规定,国务院证券监督管理机构应当与国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制;国务院《机动车交通事故责任强制保险条例》第九条规定,保监会、国务院公安部门、国务院农业主管部门以及其他有关部门应当逐步建立有关机动车交通事故责任强制保险、道路交通安全违法行为和道路交通事故的信息共享机制等。

旅游业涉及交通运输、宾馆酒店、餐饮娱乐、观光游览、休闲购物等多个行业,相关的监督管理工作涉及多个部门的职责。建立旅游违法行为查处信息共享机制,对于政府及相关部门及时了解、掌握有关信息,依法履行监督职责,协调开展工作,提高工作效率,具有重要的作用。因此,本条第一款中明确规定县级以上地方人民政府建立旅游违法行为查处信息的共享机制。县级以上地方人民政府应当根据本法的规定,精心组织、周密部署、认真实施,建立旅游违法行为查处信息的共享机制。旅游主管部门和有关部门以及工商行政管理、产品质量监督管理、交通等执法部门要在政府的统一部署下,在充分发挥各自职能作用的基础上,做到信息共享、密切合作。要建立旅游违法行为查处情况通报的工作制度,并在加强保密工作的前提下,实现各部门信息管理系统的联网共享。要建立联席会议的工作制度,定期或者不定期召开不同层次的联席会议,沟通查处旅游违法行为的情况,统一认识,共同研究执法中遇到的新情况、新问题,协调解决疑难问题,保证依法及时查处旅游违法行为,维护旅游市场秩序,促进旅游业的健康发展。

(二)关于督办需要跨部门、跨地区联合查处的违法行为

旅游业是综合性很强的一个行业,既涉及吃、喝、玩、乐、游、购等多个环节,又涉及多个部门的管理职责。就多部门管理而言,仅旅游景点、景区就涉及多个部门的职责。如根据我国目前的行政管理体制,风景名胜区归建设部门管理,自然保护区归林业部门管理,寺庙道观归宗教部门管理,文物遗址、博物馆归文化、文物部门管理,地质公园归国土资源部门管理,海滨水域、岛屿归海洋部门管理等。同时,随着经济社会的发展,人民群众收入水平的提高,旅游者越来越多地倾向于选择跨地区出游、长距离出游。因此,在维护、整顿旅游市场秩序,打击旅游违法行为时,往往会出现一些需要跨部门、跨地区联合查处的违法行为,如制造、销售假冒伪劣旅游商品的行为可能涉及多个地方等。因此,本条第一款中规定,县级以上地方人民政府“对需要跨部门、跨地区联合查处的违法行为,应当进行督办”.

所谓“督办”,本义是指“督促办理”或者“督察办理”。县级以上地方人民政府进行督办,是指对于那些涉及多个部门职责、牵涉多个地方,需要跨部门、跨地区联合查处的旅游违法行为,由县级以上地方人民政府进行督促办理。本法第八十三条第二款关于“县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查”的规定,实际上已经包括了跨部门的联合执法活动,本条的规定进一步增加了跨地区的联合执法活动。对于需要跨部门、跨地区联合查处的违法行为,由县级以上地方人民政府进行督办,有利于各部门、各地区统一行动、严格执法,同时也有利于避免部门、地区之间相互推诿拖延,通过联合执法,形成工作合力,切实依法查处旅游违法行为。

需要注意的是,“督办”不等于代办。行政处罚法第二十条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”对于需要跨部门、跨地区联合查处的旅游违法行为,在实施具体的行政处罚时,仍然由具有行政处罚权的机关依照法律规定实施,县级以上地方人民政府不能代替职能部门而由自己直接以政府的名义作出处罚决定。

二、关于各部门向社会公布监督检查的情况

2007年4月5日国务院发布的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定,“环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况”,属于县级以上各级人民政府及其部门应当重点公开的政府信息。所谓政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。推行政府信息公开,是提高科学执政、民主执政、依法执政能力,构建社会主义和谐社会的必然要求,是推进社会主义民主、建设法治政府的重要举措,是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容。党中央和国务院对政府信息公开工作高度重视,中共中央办公厅和国务院办公厅多次印发文件,部署、推动全国各级行政机关的政务公开工作。2004年3月,国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》进一步明确了推进政府信息公开是“转变政府职能,深化行政管理体制改革”的一项重要措施。行政许可法、安全生产法、《突发公共卫生事件应急条例》等近百部法律、行政法规都涉及了政府信息公开的相关规定。因此,本条第二款规定,旅游主管部门和有关部门应当按照各自职责,及时向社会公布监督检查的情况。

旅游主管部门和有关部门向社会公布监督检查情况,属于政府信息公开范畴,同时也是本法明确规定的义务。各部门应当严格执行法律的规定,切实履行及时向社会公布监督检查情况的义务,保障人民群众的知情权。按照政府信息公开条例的规定,行政机关应当将主动公开的政府信息,通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开;可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施,公开政府信息。同时,行政机关在公开政府信息前,应当依照保守国家秘密法以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查,不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息;但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。

根据政府信息公开条例第三十五条的规定,行政机关不依法履行政府信息公开义务等的,由监察机关、上一级行政机关责令改正;情节严重的,对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第九十条 依法成立的旅游行业组织依照法律、行政法规和章程的规定,制定行业经营规范和服务标准,对其会员的经营行为和服务质量进行自律管理,组织开展职业道德教育和业务培训,提高从业人员素质。

【本条主旨】

本条是关于旅游行业组织自律监督的规定。

【本条释义】

本条共一款,对依法成立的旅游行业组织的工作职责作了规定。

一、对旅游行业组织的职责作出规定的必要性

发展行业组织,发挥其在提供服务、反映诉求、规范行为、自我管理等方面的作用,是党和国家的一项重要政策。党的十六届三中全会指出,要按市场化原则规范和发展各类行业协会等自律性组织。2006年10月11日中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出,要“健全社会组织,增强服务社会功能”,强调要“发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”,明确要“发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能,为经济社会发展服务”,同时要求“引导各类社会组织加强自身建设,提高自律性和诚信度”. 2007年5月13日国务院办公厅以国办发〔2007〕36号文发布《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》,对加快推进行业协会的改革和发展作出部署、提出要求。如该意见提出,“行业协会担负着实施行业自律的重要职责,要围绕规范市场秩序,健全各项自律性管理制度,制订并组织实施行业职业道德准则,大力推动行业诚信建设,建立完善行业自律性管理约束机制,规范会员行为,协调会员关系,维护公平竞争的市场环境”等。目前,在全国人大常委会通过的法律中,包括律师法、证券投资基金法、保险法、证券法等在内的二十多部法律对行业协会作了规定。如保险法第一百八十二条规定,保险公司应当加入保险行业协会,保险代理人、保险经纪人、保险公估机构可以加入保险行业协会;保险行业协会是保险业的自律性组织,是社会团体法人。本法第八条也规定,依法成立的旅游行业组织,实行自律管理。因此,为了更好地发挥旅游行业组织的作用,有必要对旅游行业组织的工作职责作出规定,为旅游行业组织开展工作提供法律依据。

二、关于旅游行业组织的工作职责

根据本条的规定,依法成立的旅游行业组织依照法律、行政法规和章程的规定,制定行业经营规范和服务标准,对其会员的经营行为和服务质量进行自律管理,组织开展职业道德教育和业务培训,提高从业人员素质。这一规定包含以下几个方面的内容:

第一,关于旅游行业组织的范围。本条规定的“旅游行业组织”,是指“依法成立”的旅游行业组织。所谓依法成立,是指符合法律、行政法规规定的条件,依法办理相关登记手续的旅游行业组织。目前,我国已经依法成立了一批旅游行业组织,如中国旅游协会、中国旅行社协会、中国旅游饭店业协会、中国旅游景区协会、中国旅游车船协会、中国旅游协会休闲度假分会以及各地的旅游协会、旅行行业协会等。不符合法律、行政法规规定的条件,没有办理相关登记手续的组织,不属于本条规定的“依法成立的旅游行业组织”.

第二,关于旅游行业组织工作职责的依据。旅游行业组织的工作职责,其依据是“法律、行政法规和章程的规定”。即旅游行业组织的工作职责,来源于三个方面:一是法律的规定,如本法对旅游行业组织职责的规定;二是行政法规的规定,即国务院制定的行政法规中的相关规定;三是章程的规定,即旅游行业组织通过的章程对该组织职责的规定。

第三,关于旅游行业组织工作职责的具体内容。按照本条的规定,旅游行业组织的具体工作职责有以下三项:

1制定行业经营规范和服务标准。规范化经营、标准化服务,是现代服务业的发展方向,是经营者提升竞争力的重要措施。随着我国旅游业的快速发展,各方面对旅游行业的经营规范和服务标准要求越来越高。旅游行业组织应当依照其职责要求,及时制定相应的行业经营规范和服务标准,积极推动本行业的规范化经营和标准化服务。所谓行业经营规范,是指行业协会等行业组织制定的供本组织成员在经营活动过程中遵循的操作性标准;所谓行业服务标准,是指行业协会等行业组织制定的供本组织成员在经营活动过程中遵循的衡量服务水平的准则。如中国旅游饭店业协会2009年修订发布了《中国旅游饭店行业规范》,该规范依据国家有关法律、法规,对旅客预订、登记、入住饭店,饭店收费,保护客人人身和财产安全,保管客人贵重物品,保管客人一般物品,洗衣服务,停车场管理等作出了具体的规定,为旅游饭店行业的规范化经营、标准化服务提供了具体的、可操作的依据。

2对其会员的经营行为和服务质量进行自律管理。自律就是自我约束,即在没有别人现场监督的情况下,通过自己要求自己,变被动为主动,自觉地遵循法律、法规,约束自己的行为。行业自律管理,就是指由行业协会等行业组织通过订立章程,对其成员进行自我管理、自我约束。行业自律是市场经济的产物,每个行业只有认真做好本行业的自律工作,才能使本行业在竞争激烈的市场中生存下去,也才能保证本行业有一个健康有序的市场和可持续发展的未来。在我国旅游业实现跨越式发展的同时,也出现了不少问题,如旅游经营者之间无序竞争,甚至出现“零负团费”的经营模式等,损害了旅游业的健康发展。因此,行业自律管理显得尤为重要,旅游行业组织应当依照其职责要求,切实做好对其会员的经营行为和服务质量进行自律管理,保障旅游者和旅游经营者的合法权益,促进旅游业的健康发展。

3组织开展职业道德教育和业务培训,提高从业人员素质。从业人员的职业道德和业务水平,关乎着一个企业、一个行业的形象、信用和声誉。旅游从业人员的素质,特别是与旅游者直接打交道的领队、导游等人员的素质,代表着旅游业的形象,影响着社会对旅游业的评价。因此,旅游行业组织应当依照其职责要求,积极组织开展旅游从业人员的职业道德教育和业务培训。所谓职业道德,是指与人们的职业活动紧密联系的符合职业特点的道德准则、道德情操与道德品质的总称,是一般社会道德在职业生活中的具体体现。所谓业务培训,是指单位为其工作人员从事专项工作而提供所需知识和技能的培训。旅游行业组织应当根据本行业的发展情况,把职业道德教育和业务培训作为一项重要工作,常抓不懈,通过组织开展职业道德教育和业务培训活动,加强旅游从业人员的诚信教育,培养其爱岗敬业精神,提升其业务能力和水平,不断提高他们的素质,保障旅游业的持续健康发展。

 

主办单位:中国广西壮族自治区旅游发展委员会
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