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《中华人民共和国旅游法》解读四

发布人:wangyonghui 信息来源: 发布日期:2016-05-12 17:16:51

第四章 旅游经营

本章共29条,分别对参与旅游经营的各类主体进行了规范,具体包括:旅行社的设立、业务范围以及经营规范;导游和领队执行证的取得、执业活动规范、权利保障;景区的设立、门票管理、流量控制,以及旅游经营者应遵守的一般经营规则等。

第二十八条 设立旅行社,招徕、组织、接待旅游者,为其提供旅游服务,应当具备下列条件,取得旅游主管部门的许可,依法办理工商登记:

(一)有固定的经营场所;

(二)有必要的营业设施;

(三)有符合规定的注册资本;

(四)有必要的经营管理人员和导游;

(五)法律、行政法规规定的其他条件。

【本条主旨】

本条是关于旅行社设立条件和程序的规定。

【本条释义】

旅行社作为旅游业的重要经营主体,是连接旅游生产服务各个环节的纽带,在推动旅游消费、促进旅游经济等方面发挥着积极作用。保持旅行社行业的规范经营和健康发展,直接关系到旅游业的发展水平和人民群众对旅游服务的满意程度。近些年来,随着旅游经济的快速发展,旅行社行业的规模不断扩大,旅行社的数量不断增长。但由于法律对旅行社的设立条件缺乏明确规定,导致旅行社实际入市门槛较低。一些缺乏必要服务条件的旅行社,为抢占市场份额而采取各种违规手段进行恶性竞争,严重恶化旅游市场环境,也损害了旅游者的合法权益。为了保证旅行社具有一定的市场生存能力和信誉保证能力,引导我国旅行社质量的整体提高,有必要在法律中对设立旅行社设置一定的条件,严格准入门槛。这样有利于引导旅行社行业的健康发展,也有利于旅游者合法权益的保护。

一、旅行社以及旅游服务的界定

所谓旅行社,根据国务院《旅行社条例》第二条第二款的规定,是指从事招徕、组织、接待旅游者等活动,为旅游者提供相关旅游服务,开展国内旅游业务、入境旅游业务或者出境旅游业务的企业法人。所谓招徕、组织、接待旅游者,为其提供旅游服务,主要包括:安排交通服务;安排住宿服务;安排餐饮服务;安排观光游览、休闲度假等服务;导游、领队服务;旅游咨询、旅游活动设计服务等。旅行社还可以接受委托,提供下列旅游服务:接受旅游者的委托,代订交通客票、代订住宿和代办出境、入境、签证手续等;接受机关、事业单位和社会团体的委托,为其差旅、考察、会议、展览等公务活动,代办交通、住宿、餐饮、会务等事务;接受企业委托,为其各类商务活动、奖励旅游等,代办交通、住宿、餐饮、会务、观光游览、休闲度假等事务;其他旅游服务。其中,出境、签证手续等服务,应当由具备出境旅游业务经营权的旅行社代办。

二、设立旅行社的前提条件

根据本条的规定,设立旅行社,招徕、组织、接待旅游者,为其提供旅游服务,首先应当具备下列条件:

第一,有固定的经营场所。旅行社从事招徕、组织、接待旅游者等活动,提供相关旅游服务,必须有固定的经营场所,没有固定的经营场所,旅行社就无法从事经营活动。旅行社的经营场所还应当符合一定的要求。根据《旅行社条例实施细则》第六条的规定,申请设立旅行社的,经营场所应当符合下列要求: (1)申请者拥有产权的营业用房,或者申请者租用的、租期不少于1年的营业用房; (2)营业用房应当满足申请者业务经营的需要。

第二,有必要的营业设施。旅行社从事经营活动,还需要必要的办公、通讯等设施。根据《旅行社条例实施细则》第七条的规定,营业设施应当至少包括下列设施、设备: (1) 2部以上的直线固定电话; (2)传真机、复印机; (3)具备与旅游行政管理部门及其他旅游经营者联网条件的计算机。

第三,有符合规定的注册资本。注册资本是指旅行社在有关部门登记的资本总额,既是旅行社经营所需要的资本,又是旅行社对外承担民事责任的保障。根据《旅行社条例》第六条的规定,申请设立旅行社,经营国内旅游业务和入境旅游业务的,有不少于30万元的注册资本。

第四,有必要的经营管理人员和导游。旅行社是一种具有较强专业性的企业法人,提供的服务不是一般的服务,而是旅游服务。因此,旅行社必须有必要的了解旅游管理知识、熟悉旅游业务、拥有丰富工作经验的经营管理人员和导游,否则旅行社无法有效地开展经营活动。

第五,法律、行政法规规定的其他条件。旅行社通常是企业法人,在我国最主要的企业法人就是公司,包括有限责任公司和股份有限公司。当旅行社是有限责任公司或者股份有限公司时,关于旅行社的设立条件,旅游法没有规定,公司法有规定的,适用公司法的规定。另外,《旅行社条例》等行政法规也规定了一些具体条件,设立旅行社时,也应符合行政法规的具体规定。

三、取得旅游主管部门的许可,并依法办理工商登记

设立旅行社,除了具备上述前提条件外,还应当取得旅游主管部门的许可,并依法办理工商登记。旅行社的设立应当取得旅游主管部门的行政许可。旅游法制定前,根据《旅行社条例》等行政法规的规定,设立旅行社应当取得许可。立法过程中,关于旅游行业经营资质许可是各方面讨论的重点内容之一。有的意见提出,行政许可法规定对于需要特殊资质、特殊能力、特殊条件的活动,法律可以设定许可。旅游经营者、导游、旅游设施的开发者等确实需要特殊的资质、能力和条件,将其纳入许可审批的范围完全可以。以前没有设立资质要求的要按照法律出台后的要求来做。有的意见提出,资格许可问题要明确是指工商经营许可还是行业行政许可,对于目前设立行业行政许可的旅行社、饭店、交通等行业来说,没有问题,但对目前没有设立行业行政许可的餐饮和购物等行业来说,在旅游法中新设立,似乎不太合适,与行政许可法的要求也不一致。还有的意见提出,旅游法在涉及行业许可时,应区分对待,旅行社、大型购物场所等完全可以实行行政许可,但是旅游市场普遍存在的小摊点则无法操作。也有的意见提出,旅游法中设定的行政许可数量不宜过多,应当与行政许可法的规定相衔接。各方面在设立旅行社应取得行政许可这一点上态度是比较一致的,大多肯定了经营资质许可的必要性和可行性。从加强旅游市场管理、维护旅游者权益角度出发,本法保持了设立旅行社应当取得旅游主管部门许可的规定。

《旅行社条例》《旅行社条例实施细则》等行政法规、规章对旅行社取得旅游主管部门许可作出了具体规定。《旅行社条例》第七条规定,申请设立旅行社,经营国内旅游业务和入境旅游业务的,应当向所在地省、自治区、直辖市旅游行政管理部门或者其委托的设区的市级旅游行政管理部门提出申请,并提交符合本条例第六条规定的相关证明文件。受理申请的旅游行政管理部门应当自受理申请之日起20个工作日内作出许可或者不予许可的决定。予以许可的,向申请人颁发旅行社业务经营许可证,申请人持旅行社业务经营许可证向工商行政管理部门办理设立登记;不予许可的,书面通知申请人并说明理由。《旅行社条例实施细则》第八条规定,申请设立旅行社,应当向省、自治区、直辖市旅游行政管理部门(简称省级旅游行政管理部门,下同)提交下列文件: (1)设立申请书。内容包括申请设立的旅行社的中英文名称及英文缩写,设立地址,企业形式、出资人、出资额和出资方式,申请人、受理申请部门的全称、申请书名称和申请的时间; (2)法定代表人履历表及身份证明; (3)企业章程; (4)依法设立的验资机构出具的验资证明; (5)经营场所的证明; (6)营业设施、设备的证明或者说明; (7)工商行政管理部门出具的《企业名称预先核准通知书》。省级旅游行政管理部门可以委托设区的市级旅游行政管理部门,受理当事人的申请并作出许可或者不予许可的决定。

第二十九条 旅行社可以经营下列业务:

(一)境内旅游;

(二)出境旅游;

(三)边境旅游;

(四)入境旅游;

(五)其他旅游业务。

旅行社经营前款第二项和第三项业务,应当取得相应的业务经营许可,具体条件由国务院规定。

【本条主旨】

本条是关于旅行社经营业务范围的规定。

【本条释义】

一、旅行社经营业务范围

根据本条第一款的规定,旅行社的经营业务范围包括:

(一)境内旅游

所谓境内旅游,是指旅行社招徕、组织和接待中国内地居民在境内旅游的业务。境内旅游业务是我国旅行社经营的最普通的业务,但同时也是最主要的业务。根据国家旅游局《2010年中国旅游业统计公报》, 2010年旅游业总收入157万亿元人民币,比上年增长217%。国内旅游人数2103亿人次,收入1257977亿元人民币,分别比上年增长106%和235%.

(二)出境旅游

所谓出境旅游,是指旅行社招徕、组织、接待中国内地居民出国旅游,赴香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区旅游,以及招徕、组织、接待在中国内地的外国人、在内地的香港特别行政区、澳门特别行政区居民和在大陆的台湾地区居民出境旅游的业务。中国公民出境旅游业务自1997年正式开展以来,取得了较快发展,已开展组团业务的国家和地区不断增多,中国公民出境旅游人数不断增长,较好地满足了人民群众的旅游消费需求,促进了我国旅游业的快速发展。同时,对增进中外民间交往,提高我国的国际形象和地位发挥了积极作用。

(三)边境旅游

所谓边境旅游,是指经批准的旅行社组织和接待我国及毗邻国家的公民,集体从指定的边境口岸出入境,在双方政府商定的区域和期限内进行的旅游活动。开展边境旅游业务,有利于我国促进同周边国家的交流与合作,扩大对外影响,增强国际地位;有利于增进各国人民之间的相互了解与友谊,增强边疆稳定;有利于促进边境地区外向型经济的迅速发展,拓宽对外经济贸易的合作领域。

(四)入境旅游

所谓入境旅游,是指旅行社招徕、组织、接待外国旅游者来我国旅游,香港特别行政区、澳门特别行政区旅游者来内地旅游,台湾地区居民来大陆旅游,以及招徕、组织、接待在中国内地的外国人,在内地的香港特别行政区、澳门特别行政区居民和在大陆的台湾地区居民在境内旅游的业务。入境旅游是我国旅游业的重要组成部分,是旅游产业发展水平的重要体现,对宣传我国旅游整体形象,增进与世界各国和地区人民的友好交往,传播中华民族先进文化和文明成果,促进对外开放,推进和谐世界建设,具有积极作用。

(五)其他旅游业务

其他旅游业务,是指除境内旅游、出境旅游、边境旅游、入境旅游外的其他旅游业务。随着旅游市场的不断发展繁荣,旅游业务形式也在不断地发展变化中,规定“其他旅游业务”是为了给新旅游业务的发展留有空间。

二、经营出境旅游和边境旅游的特殊条件

一般而言,旅行社取得旅行社业务经营许可证后,就可以开展国内旅游业务和入境旅游业务,但还不能开展出境旅游和边境旅游业务。这是因为,出境旅游和边境旅游业务需要的旅游服务更专业、更复杂,因此需要的条件也更高。根据法律的规定,旅行社要开展出境旅游或者边境旅游,应在取得旅行社业务经营许可证的基础上,取得相应的业务经营许可。取得许可的具体条件由国务院规定。

(一)申请经营出境旅游业务的条件

《旅行社条例》第八条的规定,旅行社取得经营许可满两年,且未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的,可以申请经营出境旅游业务。《旅行社条例实施细则》作了进一步的细化规定,根据其相关规定,旅行社申请出境旅游业务,应当向国务院旅游行政主管部门提交原许可的旅游行政管理部门出具的,证明其经营旅行社业务满两年,且连续两年未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的文件。旅行社取得出境旅游经营业务许可的,由国务院旅游行政主管部门换发旅行社业务经营许可证。旅行社持旅行社业务经营许可证向工商行政管理部门办理经营范围变更登记。国务院旅游行政主管部门可以委托省级旅游行政管理部门受理旅行社经营出境旅游业务的申请,并作出许可或者不予许可的决定。

根据《中国公民出国旅游管理办法》的相关规定,旅行社经营出国旅游业务,应当具备下列条件: (1)取得国际旅行社资格满1年; (2)经营入境旅游业务有突出业绩; (3)经营期间无重大违法行为和重大服务质量问题。申请经营出国旅游业务的旅行社,应当向省、自治区、直辖市旅游行政部门提出申请。省、自治区、直辖市旅游行政部门应当自受理申请之日起30个工作日内,依据规定的条件对申请审查完毕,经审查同意的,报国务院旅游行政部门批准;经审查不同意的,应当书面通知申请人并说明理由。国务院旅游行政部门批准旅行社经营出国旅游业务,应当符合旅游业发展规划及合理布局的要求。未经国务院旅游行政部门批准取得出国旅游业务经营资格的,任何单位和个人不得擅自经营或者以商务、考察、培训等方式变相经营出国旅游业务。国务院旅游行政部门应当将取得出国旅游业务经营资格的旅行社名单予以公布,并通报国务院有关部门。

旅行社申请经营赴台湾地区旅游业务的,适用《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》的规定。根据《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》的相关规定,经营大陆居民赴台旅游业务的旅行社,由国家旅游局会同有关部门,从已批准的特许经营出境旅游业务的旅行社范围内指定,由海峡两岸旅游交流协会公布。除被指定的旅行社外,任何单位和个人不得经营大陆居民赴台旅游业务。

(二)申请经营边境旅游业务的条件

旅行社申请经营边境旅游业务的,适用《边境旅游暂行管理办法》的规定。根据《边境旅游暂行管理办法》的相关规定,申请开办边境旅游业务必须具备以下条件: (1)经国务院批准对外国人开放的边境市、县; (2)有国家正式批准对外开放的国家一、二类口岸,口岸联检设施基本齐全; (3)有旅游行政管理部门批准可接待外国旅游者的旅行社; (4)具备就近办理参游人员出入境证件的条件; (5)具备交通条件和接待设施; (6)同对方国家边境地区旅游部门签订了意向性协议。未经批准,任何单位和个人不得经营过境旅游业务或任意扩大边境旅游范围。对违反规定开展边境旅游业务的单位或个人,各级旅游行政主管部门应会同有关部门给予罚款、追究有关负责人责任、勒令停业整顿、终止其边境旅游业务等处罚。

第三十条 旅行社不得出租、出借旅行社业务经营许可证,或者以其他形式非法转让旅行社业务经营许可。

【本条主旨】

本条是关于旅行社不得出租、出借许可证和非法转让经营许可的规定。

【本条释义】

根据本法以及《旅行社条例》等法律、法规的相关规定,申请设立旅行社,经营境内旅游、出境旅游、边境旅游、入境旅游等旅游业务,需要取得相应的经营许可。对于具备规定条件的申请人,由旅游主管部门向申请人颁发旅行社业务经营许可证。旅行社业务经营许可具有专属性,代表取得许可的旅行社具备与旅游业务相应的执业能力和信誉保障,能够为旅行者提供合格的旅游服务并承担相应责任。但在实践中,一些旅行社出于经济利益考虑,通过出租、出借旅行社业务经营许可证等各种方式,向其他企业、团体或者个人非法转让旅行社业务经营许可,使得大量不合格的经营主体进入旅游市场,严重扰乱市场秩序,影响旅游服务水平的提升。一旦出现旅游纠纷或者旅游事故,经营主体、责任主体混淆不清、互相推诿甚至逃避责任,导致旅游者的合法权益无法得到保障。为规范旅游市场,保障旅游者合法权益,有必要严格旅行社业务经营许可证的管理,防范和杜绝非法转让旅行社业务经营许可的行为。根据本条的规定,旅行社非法转让旅行社业务经营许可的行为包括出租、出借旅行社业务经营许可证以及其他形式。

一、出租、出借旅行社业务经营许可证的行为

旅行社业务经营许可证是旅行社业务经营许可最直观的外在载体。根据国家有关规定,对旅行社业务经营许可证实行严格的管理,除取得需要符合规定的条件外,换领和交回也要遵守有关规定。《旅行社条例》第十二条规定,旅行社变更名称、经营场所、法定代表人等登记事项或者终止经营的,应当到工商行政管理部门办理相应的变更登记或者注销登记,并在登记办理完毕之日起10个工作日内,向原许可的旅游行政管理部门备案,换领或者交回旅行社业务经营许可证。

实践中,较为常见的非法转让旅行社业务经营许可的行为,包括出租、出借旅行社业务经营许可证。出租、出借旅行社业务经营许可证的具体形式可以是多种多样的,例如旅行社以租赁、借用的形式,准许或者默许其他企业、团体或者个人在其营业场所或者营业活动中摆放或者向旅游消费者显露其旅行社业务经营许可证(包括许可证复制件)的行为。无论具体表现形式,其实质都是擅自许可未经旅游主管部门审核的企业、团体或者个人经营旅游业务。《旅行社条例实施细则》就是从实质性角度,对出租、出借旅行社业务经营许可证的行为进行了界定。根据《旅行社条例实施细则》第二十七条的规定,旅行社的下列行为属于转让、出租或者出借旅行社业务经营许可证的行为: (1)除招徕旅游者和符合本实施细则第三十四条第一款规定的接待旅游者的情形外,准许或者默许其他企业、团体或者个人,以自己的名义从事旅行社业务经营活动的; (2)准许其他企业、团体或者个人,以部门或者个人承包、挂靠的形式经营旅行社业务的。

二、其他形式的界定

除了出租、出借旅行社业务经营许可证外,实践中还可能存在非法转让旅行社业务经营许可的其他形式。对其他形式的认定,仍然应当坚持从实质性的角度去把握。需要注意的是,旅行社作为旅游服务产业链中的重要纽带,具有较为复杂的内外部关系,对内可能存在服务网点、分社等承担部分业务的业务机构和分支机构,对外可能存在委托的辅助服务经营者等。在这个过程中,需要注意将正常的业务活动与非法转让旅行社业务经营许可的行为区分开来。

(一)关于业务机构和分支机构

按照国家有关规定,旅行社可以根据需要,设立旅行社分社以及服务网点。旅行社分社以及服务网点,不具有法人资格,以设立分社、服务网点的旅行社(简称设立社)的名义从事规定的经营活动,其经营活动的责任和后果,由设立社承担。《旅行社条例》第十条规定,旅行社设立分社的,应当持旅行社业务经营许可证副本向分社所在地的工商行政管理部门办理设立登记,并自设立登记之日起3个工作日内向分社所在地的旅游行政管理部门备案。旅行社分社的设立不受地域限制。分社的经营范围不得超出设立分社的旅行社的经营范围。服务网点是旅行社设立的,为旅行社招徕旅游者,并以旅行社的名义与旅游者签订旅游合同的门市部等机构。设立社设立服务网点的区域范围,应当在设立社所在地的设区的市的行政区划内。设立社不得在前款规定的区域范围外,设立服务网点。根据《旅行社条例》第十一条的规定,旅行社设立专门招徕旅游者、提供旅游咨询的服务网点应当依法向工商行政管理部门办理设立登记手续,并向所在地的旅游行政管理部门备案。旅行社服务网点应当接受旅行社的统一管理,不得从事招徕、咨询以外的活动。除了旅行社分社、服务网点外,根据《旅行社条例实施细则》第二十八条的规定,旅行社设立的办事处、代表处或者联络处等办事机构,不得从事旅行社业务经营活动。

旅行社应当按照《旅行社条例》《旅行社条例实施细则》等有关规定,加强对分社、服务网点的设立、备案和管理。旅行社分社、服务网点依法从事的经营活动,不属于非法转让旅行社业务经营许可的行为。如果旅行社违反相关规定,如服务网点从事招徕、咨询以外的经营活动;除接待委托外,旅行社准许或者默许其他企业、团体或者个人以自己的名义从事旅行社业务经营活动;准许其他企业、团体或者个人以部门或者个人承包、挂靠的形式经营旅行社业务,就可能构成非法转让旅行社业务经营许可行为,应当依法予以处理。

(二)关于委托接待

按照国家有关规定,旅行社可以根据需要,将在旅游目的地接待旅游者的业务作出委托。根据《旅行社条例》《旅行社条例实施细则》的相关规定,旅行社需要对旅游业务作出委托的,应当委托给具有相应资质的旅行社,征得旅游者的同意,并与接受委托的旅行社就接待旅游者的事宜签订委托合同,确定接待旅游者的各项服务安排及其标准,约定双方的权利和义务。旅行社对接待旅游者的业务作出委托的,应当按照规定,将旅游目的地接受委托的旅行社的名称、地址、联系人和联系电话,告知旅游者。接受委托的旅行社违约,造成旅游者合法权益受到损害的,作出委托的旅行社应当承担相应的赔偿责任。作出委托的旅行社赔偿后,可以向接受委托的旅行社追偿。旅行社依照规定委托接待的行为,不属于非法转让旅行社业务经营许可的行为。但如果旅行社违反规定,例如委托不具备相应资质的企业、团体或者个人从事旅游目的地接待业务,就可能构成非法转让旅行社业务经营许可的行为,应当依法予以处理。

第三十一条 旅行社应当按照规定交纳旅游服务质量保证金,用于旅游者权益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用。

【本条主旨】

本条是关于交纳旅游服务质量保证金及质量保证金用途的规定。

【本条释义】

为加强对旅行社服务质量的监督和管理,保护旅游者的合法权益,保障旅行社规范经营,维护我国旅游业声誉,国家旅游局根据《消费者权益保护法》《反不正当竞争法》《旅行社管理条例》的有关规定,按照旅行社的经营特点,参照国际惯例,经国务院批准,对旅行社实行质量保证金制度。该项制度在1995年1月1日国家旅游局发布的《旅行社质量保证金暂行规定》及其实施细则中得以确立。《旅行社条例》及其实施细则作了进一步的完善,形成了比较规范的、具有较强可操作性的一项管理制度。本法对旅行社质量保证金制度在法律上作了进一步明确。

根据本条的规定,旅行社应当按照规定交纳旅游服务质量保证金,用于旅游者权益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用。所谓“规定”主要包括《旅行社条例》《旅行社条例实施细则》《旅行社质量保证金存取管理办法》等。根据这些规定,旅行社应当自取得旅行社业务经营许可证之日起3个工作日内,在国务院旅游行政主管部门指定的银行开设专门的质量保证金账户,存入质量保证金,或者向作出许可的旅游行政管理部门提交依法取得的担保额度不低于相应质量保证金数额的银行担保。经营国内旅游业务和入境旅游业务的旅行社,应当存入质量保证金20万元;经营出境旅游业务的旅行社,应当增存质量保证金120万元。质量保证金的利息属于旅行社所有。旅行社每设立一个经营国内旅游业务和入境旅游业务的分社,应当向其质量保证金账户增存5万元;每设立一个经营出境旅游业务的分社,应当向其质量保证金账户增存30万元。

旅行社应当在国务院旅游行政主管部门指定银行的范围内,选择存入质量保证金的银行。旅行社在银行存入质量保证金的,应当设立独立账户,存期由旅行社确定,但不得少于1年。账户存期届满,旅行社应当及时办理续存手续。旅行社存入、续存、增存质量保证金后7个工作日内,应当向作出许可的旅游行政管理部门提交存入、续存、增存质量保证金的证明文件,以及旅行社与银行达成的使用质量保证金的协议。协议应当包含下列内容: (1)旅行社与银行双方同意依照规定使用质量保证金; (2)旅行社与银行双方承诺,除依照县级以上旅游行政管理部门出具的划拨质量保证金,或者省级以上旅游行政管理部门出具的降低、退还质量保证金的文件,以及人民法院作出的认定旅行社损害旅游者合法权益的生效法律文书外,任何单位和个人不得动用质量保证金。

根据本条的规定,旅行社质量保证金的用途是用于旅游者权益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用。所谓旅游者权益损害赔偿,是指旅行社违反旅游合同约定,侵害旅游者合法权益所应承担的赔偿责任。另外,在旅游者人身安全遇有危险需要紧急救助时,也可以用旅行社质量保证金垫付救助费用。有下列情形之一的,旅游行政管理部门可以使用旅行社的质量保证金: (1)旅行社违反旅游合同约定,侵害旅游者合法权益,经旅游行政管理部门查证属实的; (2)旅行社因解散、破产或者其他原因造成旅游者预交旅游费用损失的。人民法院判决、裁定及其他生效法律文书认定旅行社损害旅游者合法权益,旅行社拒绝或者无力赔偿的,人民法院可以从旅行社的质量保证金账户上划拨赔偿款。

旅行社自交纳或者补足质量保证金之日起3年内未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的,旅游行政管理部门应当将旅行社质量保证金的交存数额降低50%,并向社会公告。旅行社可凭省、自治区、直辖市旅游行政管理部门出具的凭证减少其质量保证金。旅行社在旅游行政管理部门使用质量保证金赔偿旅游者的损失,或者依法减少质量保证金后,因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的,应当在收到旅游行政管理部门补交质量保证金的通知之日起5个工作日内补足质量保证金。旅行社不再从事旅游业务的,凭旅游行政管理部门出具的凭证,向银行取回质量保证金。

第三十二条 旅行社为招徕、组织旅游者发布信息,必须真实、准确,不得进行虚假宣传,误导旅游者。

【本条主旨】

本条是关于旅行社为招徕、组织旅游者不得作虚假宣传的规定。

【本条释义】

旅行社在招徕、组织旅游者的过程中,通常需要发布关于旅游产品和服务价格、内容等方面的信息。这些信息对于旅游者来说,是作出旅游选择的主要依据。对于旅行社而言,依照诚实信用的原则,旅行社应当保证信息的真实、准确。实践中,一些旅行社在招徕、组织旅游者活动中发布虚假信息,进行虚假宣传,误导旅游者。针对这种情况,本法对旅行社保证宣传信息真实、准确的义务作了明确规定。

之所以这样规定,一方面是因为存在现实意义,另一方面从我国有关法律、法规看,也有相应的依据。消费者权益保护法第十九条规定,经营者应当向消费者提供有关商品或者服务的真实信息,不得作引人误解的虚假宣传。经营者对消费者就其提供的商品或者服务的质量和使用方法等问题提出的询问,应当作出真实、明确的答复。第二十二条规定,经营者应当保证在正常使用商品或者接受服务的情况下其提供的商品或者服务应当具有的质量、性能、用途和有效期限;但消费者在购买该商品或者接受该服务前已经知道其存在瑕疵的除外。经营者以广告、产品说明、实物样品或者其他方式表明商品或者服务的质量状况的,应当保证其提供的商品或者服务的实际质量与表明的质量状况相符。另外,《旅行社条例》第二十九条也规定,旅行社在与旅游者签订旅游合同时,应当对旅游合同的具体内容作出真实、准确、完整的说明。旅行社作为经营者,应当遵守这些法律、法规的规定。

根据本条规定,旅行社在招徕、组织旅游者活动中向旅游者提供的旅游服务信息必须真实可靠,不得作虚假宣传。发布信息的场合是招徕、组织旅游者的活动中,此时发布的信息与签订旅游合同和履行旅游合同密切相关。信息的内容包括旅行社基本信息;旅游行程安排;游团成团的最低人数;交通、住宿、餐饮等旅游服务安排和标准;游览、娱乐等项目的具体内容和时间;自由活动时间安排;旅游费用及其交纳的期限和方式;违约责任和解决纠纷的方式等。发布的形式包括格式合同、通知、声明、店堂告示、广告等。

第三十三条 旅行社及其从业人员组织、接待旅游者,不得安排参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动。

【本条主旨】

本条是关于遵守法律、法规和社会公德的规定。

【本条释义】

根据本条的规定,旅行社及其从业人员组织、接待旅游者,不得安排参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动。本条在理解上应注意把握: (1)规范的对象包括旅行社及其从业人员,从业人员包括旅行社的导游、领队以及其经营管理人员。根据《旅行社条例》第二十六条的规定,旅行社为旅游者安排或者介绍的旅游活动不得含有违反有关法律、法规规定的内容。 (2)规范的环节是在组织、接待旅游者活动中,具体的旅游业务不限,可以是境内旅游、出境旅游、入境旅游或者边境旅游等。 (3)规范的行为是安排参观或者活动。参观是指参加观看活动,参与是指参与某种旅游项目,获得体验。这些活动或者项目不论在所在地是否合法,或者符合社会公德,只要违反我国法律、法规或者社会公德,就不得安排参观或者参与。

第三十四条 旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务。

【本条主旨】

本条是关于旅行社向供应商订购产品和服务的规定。

【本条释义】

旅游产品的综合性决定了单个旅游企业无法单独完成整体旅游产品的供给与销售,需要旅游相关经营者协作才能完成旅游产品的供销,因此,旅行社在提供旅游服务时,必然会形成一个以旅行社为纽带联结旅游产业上下游的旅游产品和服务供应链。可能与旅行社发生业务联系的供应商主要包括:餐饮供应商,为游客提供餐饮服务的企业,如酒店及社会餐馆;住宿供应商,为游客提供住宿的企业,如酒店、旅馆等;交通运输供应商,为游客从客源地前往目的地提供运输服务的机构,如航空、铁路、公路、水运企业等;旅游资源供应商,提供旅游观光娱乐的企业,如旅游景区、旅游策划公司、一些娱乐设施供应企业等;旅游购物供应商,为游客提供购物的场所,如旅游商品购物店等。相关产品或者服务的供应商是否具有相应的资质,直接影响到旅行社是否能订购到合格的产品或者服务。实践中存在部分旅行社为了谋取更多的利益,以低廉的价格向不合格的供应商订购产品和服务,既降低了服务质量,也为旅游活动带来了安全隐患。因此,本法规定,旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务。

根据本条的规定,旅行社是在组织旅游活动中订购产品和服务,也就是说这些产品和服务的直接使用者是旅游者,因此必须对供应商的主体是否适格严加审查。判断供应商是否合格的标准,主要是看是否依法取得相应资质,或者是依据有关国家标准、行业标准、地方标准等级质量标准认定合格的供应商。

第三十五条 旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。

旅行社组织、接待旅游者,不得指定具体购物场所,不得安排另行付费旅游项目。但是,经双方协商一致或者旅游者要求,且不影响其他旅游者行程安排的除外。

发生违反前两款规定情形的,旅游者有权在旅游行程结束后三十日内,要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款,或者退还另行付费旅游项目的费用。

【本条主旨】

本条是关于对旅行社诱导、欺骗旅游者消费获取不正当利益及其具体行为的禁止性规定。

【本条释义】

近年来,伴随着我国旅游产业的蓬勃发展,旅游乱象也愈演愈烈,从“零团费”强迫购物,到擅自将旅游者转团、拼团;从任意缩短旅游时间、减少旅游服务项目,到兜售假冒伪劣商品,一系列旅游质量问题的出现,在损害旅游者权益的同时,也扰乱了旅游市场秩序。如何防治旅行社组织、接待旅游者活动中的突出问题,成为旅游法制定过程中各方关注的重点问题。本条共三款规定,第一、二款规定对低价旅游、指定购物和消费作出严格约束,同时第三款规定赋予了旅游者在遭遇到类似违法行为时的救济权利。

一、关于不合理低价旅游

本条第一款规定,旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。这款规定主要针对的是“零团费”等低价组织旅游活动的行为。制定过程中,曾规定为“旅行社不得以低于成本的价格招徕、组织、接待旅游者”。审议过程中,有意见提出,旅游服务作为一种商品,在市场上进行交易,作为市场的主体企业有权对自己的商品进行定价,是否低于成本是企业自己决策的事情,企业可以根据自身经营情况来决定。另外,是否低于成本由政府主管部门、行业组织还是独立的第三方来认定,也存在问题。还有意见认为,问题的关键在于是否损害了旅游消费者的权益。如果没有损害,即使“低于成本的价格”,也不能干预;如果确有损害,以反不正当竞争法、消费者权益保护法惩处即可,但不能以“低于成本的价格”的名义进行惩处。本法吸收了这些意见,修改为“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动”.

关于如何认定不合理,应当结合旅行社正常经营行为来认定,如果超过了正常经营行为的限度,就可能属于“不合理”。产品的价格应当是在扣除成本、保证一定利润的基础上制定的。由此,低价促销应当是企业在一定程度上降低利润空间的让利行为。在经营过程中,为了取得竞争优势地位,经营者采用有奖销售、微利(低价)促销,都是不违反市场规则或者竞争规则的。低价促销目的是通过薄利或者微利经营,扩大产品影响,在短期内占领市场,最终是为了获取更大的市场份额,达到盈利的目的。若一个企业长期以低于成本的价格开展经营活动成为常态,既不合理也不可能,必然要通过其他途径获取利益。正因为是不合理的低价,所以旅行社在组织、招徕旅游者的活动中,难免会出现用虚假信息或者隐瞒真实信息,欺骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益的行为。只有这样,旅行社才能弥补不合理低价带来的损失并获取更高额的利润。所谓不正当利益,是指按照法律法规,通过正常经营所无法获取的商业利益。

二、关于指定购物和消费

本条第二款规定,旅行社组织、接待旅游者,不得指定具体购物场所,不得安排另行付费旅游项目。但是,经双方协商一致或者旅游者要求,且不影响其他旅游者行程安排的除外。立法过程中,曾规定“旅行社组织接待团队旅游不得指定购物场所,不得强迫或者变相强迫购物,不得安排任何形式的另行付费旅游项目”。对此,一些意见认为,“不得指定购物场所”实际上行不通。无论是国内还是国外、内地还是港澳台,都有政府有关部门审定或行业机构推荐的购物商店,游客去这些地方购物实际风险较小。另外,“不得强迫或者变相强迫购物”“不得安排任何形式的另行付费旅游项目”也过于绝对。实际可能是旅游合同中约定了购物场所和次数,另行收费项目也有部分游客欢迎。关键的问题在于购物的次数是否任意增加、时间是否任意延长,对不购物的游客有无歧视性语言或行为,购物中有无假冒伪劣商品,安排另行付费旅游项目的价格是否透明、合理,有无欺客行为。

本法吸收了这些意见,对“不得指定具体购物场所,不得安排另行付费旅游项目”规定了例外情形。即经双方协商一致或者旅游者要求,且不影响其他旅游者行程安排的除外。双方协商一致,是指旅行社就购物场所、次数或者另行收费项目,已与旅游者达成一致,实施上已经成为旅游合同的一部分,旅游者对这些情况是明知的,也是在其真实意志下作出选择的。旅游者要求,是指旅行社与旅游者签订旅游合同时没有约定,在旅游合同履行过程中,旅游者主动提出购物或者安排另行收费项目的要求。在这种情况下,旅行社可以尊重旅游者的意愿予以安排,但前提是不能影响其他旅游者的行程安排。

三、旅游者救济权利

本条第三款规定,发生违反前两款规定情形的,旅游者有权在旅游行程结束后30日内,要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款,或者退还另行付费旅游项目的费用。本款规定实际赋予了旅游者在发生前两款违法情形时的救济权利。根据本款规定,旅游者的救济权利包括两个方面:一是针对指定购物,有权要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款;二是针对另行收费项目,要求旅行社退还另行付费旅游项目的费用。这两项权利的行使都有时间限制,要求在旅游行程结束后30日内,旅游行程结束的时间应以合同约定的行程安排或者旅游合同实际履行完毕的时间为准。

第三十六条 旅行社组织团队出境旅游或者组织、接待团队入境旅游,应当按照规定安排领队或者导游全程陪同。

【本条主旨】

本条是关于旅行社为旅游团队安排出入境游全程陪同的规定。

【本条释义】

旅行社组织团队出境旅游或者组织、接待团队入境旅游,涉及出入境管理、海关等多个管理环节,跨越境内外不同环境,对团队组织管理工作的要求相对较高。根据《中国公民出国旅游管理办法》第十条的规定,组团社应当为旅游团队安排专职领队。旅行社组织、接待团队入境旅游也安排导游全程陪同。立法过程中,有的意见提出,出入境游要不要全程陪同需要考虑。在实际操作中,有时候并不是旅行社不想安排“全程陪同”,而是旅游者不需要。如果不需要领队和导游,旅行社必须安排的话,旅游者会觉得这属于强制消费。考虑到出入境游的现实情况和实际需要,本法作出强制性规定,即“旅行社组织团队出境旅游或者组织、接待团队入境旅游,应当按照规定安排领队或者导游全程陪同”.

一、出境旅游安排领队全程陪同

根据本条规定,旅行社组织团队出境旅游,应当按照规定安排领队全程陪同。根据《出境旅游领队人员管理办法》的相关规定,出境旅游领队人员,是指依照规定取得出境旅游领队证,接受具有出境旅游业务经营权的组团社的委派,从事出境旅游领队业务的人员。所谓领队业务,是指为出境旅游团提供旅途全程陪同和有关服务;作为组团社的代表,协同境外接待旅行社完成旅游计划安排;以及协调处理旅游过程中相关事务等活动。

领队人员从事领队业务,必须经组团社正式委派。领队人员从事领队业务时,必须佩戴领队证。未取得领队证的人员,不得从事出境旅游领队业务。领队人员应当履行下列职责: (1)遵守《中国公民出国旅游管理办法》中的有关规定,维护旅游者的合法权益; (2)协同接待社实施旅游行程计划,协助处理旅游行程中的突发事件、纠纷及其他问题; (3)为旅游者提供旅游行程服务; (4)自觉维护国家利益和民族尊严,并提醒旅游者抵制任何有损国家利益和民族尊严的言行。

二、组织、接待团队入境旅游安排导游全程陪同

根据本条规定,旅行社组织、接待团队入境旅游,应当按照规定安排领队或者导游全程陪同。全程陪同导游,是指受组团旅行社委派,作为组团社的代表,在领队和地方陪同导游人员的配合下实施接待计划,为旅游团(者)提供全程陪同服务的工作人员。这里的组团社是指接受旅游团(者)或海外旅行社预订,制定和下达接待计划,并可提供全程陪同导游服务的旅行社。这里的领队是指受海外旅行社委派,全权代表该旅行社带领旅游团从事旅游活动的工作人员。

全程陪同导游的主要工作职责包括:全陪导游人员是组团旅行社的代表,对所率领的旅游团(游客)的旅游活动负有全责,因而在整个旅游活动中起主导作用。其主要职责是: (1)实施旅游接待计划。按照旅游合同或约定实施组团旅行社的接待计划,监督各地接待单位的执行情况和接待质量。 (2)负责旅游过程中同组团旅行社和各地方接待旅行社的联络,做好旅行各站的衔接工作。 (3)组织协调工作。协调领队、地陪、司机等各方面接待人员之间的合作关系;配合、督促地方接待单位安排好旅游团(游客)的行、游、住、食、购、娱等旅游活动,照顾好游客的旅行生活。 (4)维护游客旅游过程中的人身和财物安全,处理好各类突发事件;转达或处理游客的意见、建议和要求。 (5)解答游客的问询,介绍中国文化和旅游资源;开展市场调研,协助开发、改进旅游产品的设计和市场促销。

第三十七条 参加导游资格考试成绩合格,与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册的人员,可以申请取得导游证。

【本条主旨】

本条是关于导游证的申请取得的规定。

【本条释义】

导游是为旅游者提供向导、讲解服务及相关旅游服务的人员。作为一项专业性很强的职业,导游工作要求从业人员具有较为广博的知识、专业的技能、良好的语言表达能力和较强的紧急应变能力。特别是外语导游人员,他们接待的是外国入境旅游者,必须具备较强的外语专业能力和全面的旅游专业知识。随着我国旅游市场的快速发展,对各项旅游服务的需求剧增,导游队伍也迅速壮大起来。据统计,截至2010年年底,全国考取导游资格证人数为786万人,持IC卡导游总数为60万人。导游数量急剧增加的同时,导游队伍也出现了一些问题。其中,导游队伍素质不高的问题较为突出,一些不具备导游资格的人员进入旅游市场,导致旅游服务质量低下,影响了旅游市场的健康发展,也严重损害了导游职业的社会形象。

导游作为旅游业的重要生产力,其队伍建设事关旅游业的健康协调发展,事关旅游服务质量提升,事关国际竞争力和中国旅游形象,事关旅游经济功能和社会功能的发挥。为了尽快建立一支素质、结构、规模与旅游产业发展相适应的导游队伍,国务院及其旅游主管部门先后颁布了《导游人员管理条例》《导游人员管理实施办法》《旅行社条例》等法规、规章,确立了导游人员资格考试制度,并规定在中华人民共和国境内从事导游活动,必须取得导游证。这些法规、规章为我国导游队伍的建设和发展提供了依据,是我国旅游法制建设的重要组成部分。

旅游法制定过程中,普遍认为导游需要特殊的资质,但是否设置行政许可存在不同意见。有的意见认为,按照机构改革和转变政府职能的要求,应简政放权,减少行政审批和行政许可。建议取消导游和领队的行政许可,经过考试取得资格就可以取得。有的意见认为,可以纳入许可审批的范围。综合这些意见和导游队伍建设的实际,本法规定参加导游资格考试成绩合格,与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册的人员,可以申请取得导游证。

根据本条规定,申请取得导游证,应当具备下列条件:

一、参加导游资格考试成绩合格

导游资格考试是影响导游队伍素质的重要因素。根据《导游人员管理条例》《导游人员管理实施办法》的有关规定,国家实行统一的导游人员资格考试制度。经考试合格者,方可取得导游资格证。具有高级中学、中等专业学校或者以上学历,身体健康,具有适应导游需要的基本知识和语言表达能力的中华人民共和国公民,可以参加导游人员资格考试;经考试合格的,由国务院旅游行政部门或者国务院旅游行政部门委托省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部门颁发导游人员资格证书。

国务院旅游行政管理部门负责制定全国导游人员资格考试的政策、标准和对各地考试工作的监督管理。省级旅游行政管理部门负责组织、实施本行政区域内导游人员资格考试工作。坚持考试和培训分开、培训自愿的原则,不得强迫考生参加培训。经考试合格的,由组织考试的旅游行政管理部门在考试结束之日起30个工作日内颁发《导游人员资格证》。获得资格证3年未从业的,资格证自动失效。

二、与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册

在参加导游人员资格考试并合格的前提下,可以申请领取导游证的人员又可分为两类:

1与旅行社订立劳动合同的人员。这类人员是指专职导游人员,是旅行社的雇员,亦即旅行社的正式员工。这类人员与旅行社的关系是通过劳动合同来确定的。所谓劳动合同,是指劳动者与用人单位确立劳动关系、明确双方权利和义务的协议。导游人员与旅行社订立劳动合同,明确了导游人员在旅行社内有义务完成担任的工作,并且遵守用人单位内部劳动规则;旅行社则有义务按照导游人员工作量给付工资,并且提供劳动法规定的和双方约定的劳动条件。

2在相关旅游行业组织注册的人员。这类人员可以是专职导游人员,也可以是非专职导游人员,但他们都不是某一旅行社的正式员工,而是在有关旅游行业组织注册的,如果某旅行社需要导游人员,可以通过旅游行业组织聘用他们。这种聘用关系具有临时性,往往是在旅游旺季,为弥补旅行社导游不足的问题而出现的。所谓旅游行业组织,是指从事导游人员业务管理、培训,并为旅行社和导游人员提供供需信息等服务的组织。

根据《导游人员管理条例》第四条的规定,取得导游人员资格证书的,经与旅行社订立劳动合同或者在导游服务公司登记,方可持所订立的劳动合同或者登记证明材料,向省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部门申请领取导游证。之所以作如此规定,是为了加强对导游证的管理,便于旅游主管部门对导游人员的管理。

另外,根据《导游人员管理条例》第五条的规定,有下列情形之一的,不得颁发导游证: (1)无民事行为能力或者限制民事行为能力的; (2)患有传染性疾病的; (3)受过刑事处罚的,过失犯罪的除外; (4)被吊销导游证的。

第三十八条 旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同,支付劳动报酬,缴纳社会保险费用。

旅行社临时聘用导游为旅游者提供服务的,应当全额向导游支付本法第六十条第三款规定的导游服务费用。

旅行社安排导游为团队旅游提供服务的,不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用。

【本条主旨】

本条是关于旅行社支付导游薪酬待遇的规定。

【本条释义】

导游薪酬制度是制约我国导游服务质量提高的重要因素。一段时间以来,由于旅游市场的竞争日趋激烈,一些旅行社为了竞争优势不断压低价格,同时将成本压力转嫁给导游,导致导游的薪酬待遇长期得不到提高。不少导游没有底薪或少有底薪,还要给旅行社支付各种名目的费用,收入主要来源于购物佣金、回扣。收入的不稳定和待遇的低下,导致一些导游人员急功近利,只注重经济利益,不注重提高服务质量。有的导游人员采取各种不正当手段收受佣金、捞取好处费,甚至出现欺客宰客、强迫购物等现象,严重败坏了导游人员的形象,损害了导游人员的声誉,扰乱了旅游市场秩序。

在这种情况下,很多意见提出,要治理旅游市场中的一些违规行为,很重要的一点就是要建立公平公正的导游人员薪酬机制。为此,国家旅游局《关于进一步加强全国导游队伍建设的若干意见》提出,应建立“以基本工资和导游服务费为主体,带团补贴为补充的导游人员薪酬制度”. 《旅行社条例》第三十二条也规定,旅行社聘用导游人员、领队人员应当依法签订劳动合同,并向其支付不低于当地最低工资标准的报酬。旅游法也进一步明确了旅行社专职导游与临时聘用的社会导游的薪酬制度。

一、专职导游的薪酬

根据本条第一款的规定,旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同,支付劳动报酬,缴纳社会保险费用。旅行社聘用的导游是旅行社的专职导游,与旅行社之间的关系是劳动关系,受劳动法、劳动合同法等法律的规范。旅行社应当依据法律的有关规定,订立劳动合同,支付劳动报酬,缴纳社会保险费用。国家有关部门应当严格督促旅行社全面提高导游人员的基本工资,使工资性收入(包括工资、奖金、津补贴等)成为导游主要的收入方式,并全面取消购物回扣等不合理的潜规则。

二、社会导游

根据本条第二款的规定,旅行社临时聘用导游为旅游者提供服务的,应当全额向导游支付本法第六十条第三款规定的导游服务费用。旅行社临时聘用的社会导游与旅行社之间是劳务关系,社会导游提供旅游服务,旅行社支付相应的报酬,根据本法第六十条第三款的规定,旅行社应当向临时聘用的导游全额支付在包价旅游合同中载明的导游服务费用。旅行社不得以其他名义克扣导游服务费用。

三、不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用

针对实践中一些旅行社以各种名义,要求团队旅游的导游垫付或者支付费用,损害导游合法权益的现象。本法予以明确禁止。

第三十九条 取得导游证,具有相应的学历、语言能力和旅游从业经历,并与旅行社订立劳动合同的人员,可以申请取得领队证。

【本条主旨】

本条是关于领队证的申请取得的规定。

【本条释义】

领队是指依照规定取得出境旅游领队证(以下简称“领队证”) ,接受具有出境旅游业务经营权的国际旅行社(以下简称“组团社”)的委派,从事出境旅游领队业务的人员。领队的主要业务,是指为出境旅游团提供旅途全程陪同和有关服务;作为组团社的代表,协同境外接待旅行社(以下简称“接待社”)完成旅游计划安排;以及协调处理旅游过程中的相关事务等活动。

根据本条的规定,申请取得领队证应当具备以下条件: (1)取得导游证。即按照本法以及《导游人员管理条例》的有关规定,依法取得导游证的人。可以说,领队首先要求是导游,但导游未必是领队。法律之所以对领队规定了比导游更高的要求,是根据领队的工作性质而确定的。 (2)具有相应的学历、语言能力和旅游从业经历。领队需要为出境旅游团提供旅途全程陪同和有关服务,对领队的学历、语言能力以及经验都有更高的要求。 (3)与旅行社订立劳动合同。也就是说,领队是指旅行社的专职导游人员。另外,根据《出境旅游领队人员管理办法》第三条的规定,申请领队证的人员,应当符合下列条件: (1)有完全民事行为能力的中华人民共和国公民; (2)热爱祖国,遵纪守法; (3)可切实负起领队责任的旅行社人员; (4)掌握旅游目的地国家或地区的有关情况。

组团社要负责做好申请领队证人员的资格审查和业务培训。业务培训的内容包括:思想道德教育;涉外纪律教育;旅游政策法规;旅游目的地国家的基本情况;领队人员的义务与职责。领队证由组团社向所在地的省级或经授权的地市级以上旅游行政管理部门申领,并提交下列材料:申请领队证人员登记表;组团社出具的胜任领队工作的证明;申请领队证人员业务培训证明。旅游行政管理部门应当自收到申请材料之日起15个工作日内,对符合条件的申请领队证人员颁发领队证,并予以登记备案。旅游行政管理部门要根据组团社的正当业务需求合理发放领队证。

领队证由国家旅游局统一样式并制作,由组团社所在地的省级或经授权的地市级以上旅游行政管理部门发放。领队证不得伪造、涂改、出借或转让。领队证的有效期为3年。凡需要在领队证有效期届满后继续从事领队业务的,应当在届满前半年由组团社向旅游行政管理部门申请登记换发领队证。领队人员遗失领队证的,应当及时报告旅游行政管理部门,并声明作废,然后申请补发;领队证损坏的,应及时申请换发。被取消领队人员资格的人员,不得再次申请领队登记。

第四十条 导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派,不得私自承揽导游和领队业务。

【本条主旨】

本条是关于导游和领队不得私自执业的规定。

【本条释义】

实践中,一些导游、领队违规私自承揽导游和领队业务,俗称“黑导”“野导”等,导致旅游市场秩序混乱,旅游服务质量低下,甚至出现欺客、宰客等现象。针对这些现象,本法作出明确规定,导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派,不得私自承揽导游和领队业务。

根据《旅行社条例》《导游人员管理条例》的相关规定,招徕、接待旅游者,为旅游者安排食宿等有偿服务的经营活动均属旅行社的特许经营范围,导游人员只能是接受旅行社的委派,为旅游者提供向导、讲解及相关旅游服务。导游人员是旅行社服务的执行者,是旅游产品不可分割的一部分,不能脱离旅行社单独存在。即使是临时聘用的导游也必须与旅行社签订临时聘用合同或者口头达成聘用协议,接受该旅行社的委托,才能代表为游客提供服务。我国旅行社行业实行特许经营管理,旅游法对导游和领队规定的义务和责任特别是对游客的责任,最终都是由旅行社承担的,如果导游人员脱离旅行社独立从事旅游接待工作,难免导致旅游市场秩序混乱,最终影响旅游行业的健康、有序发展。因此,从规范旅游市场秩序,维护旅游者的权益角度出发,有必要对导游和领队私自执业作出禁止性规定。

立法过程中,旅游法草案曾规定“导游和领队为旅游者提供服务,必须接受旅行社或者景区委派,不得私自承揽导游和领队业务”。不少意见提出,建议删除“或者景区委派”,因为景区不存在委派领队的问题,领队是为出境旅游团队提供服务的人员,因此境内旅游没有派领队的要求,景区更不需要派领队。另外,草案所称的导游和景区讲解导游员有着本质的区别,导游是旅行社服务的组成部分,受旅行社委派,为旅游者提供向导、讲解和相关旅游业务,包括在景区为旅游者提供讲解服务。景区讲解员接受的是景区委派,只能在景区提供服务,无须取得导游证。目前,旅游行业导游体制和景区讲解员的体制各成体系,清晰顺畅。如果按草案的规定,景区也可以委派导游从事业务的话,与旅行社和导游管理体制设计不相符,一些景区很可能会成为事实上的旅行社,其结果是对旅行社造成较大的冲击和影响,不利于规范旅游市场秩序。本法吸收了这些意见,删去了“或者景区委派”的规定。

第四十一条 导游和领队从事业务活动,应当佩戴导游证、领队证,遵守职业道德,尊重旅游者的风俗习惯和宗教信仰,应当向旅游者告知和解释旅游文明行为规范,引导旅游者健康、文明旅游,劝阻旅游者违反社会公德的行为。

导游和领队应当严格执行旅游行程安排,不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动,不得向旅游者索取小费,不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目。

【本条主旨】

本条是关于导游和领队执业规范的规定。

【本条释义】

当前,由于导游管理制度不健全、薪酬缺乏保障以及旅行社恶性竞争等因素,一些地方的导游私拿回扣、诱骗消费、强制购物等行为屡禁不止,造成了恶劣的社会影响,使导游成为社会舆论谴责的焦点。如何治理这些旅游市场中的乱象,是制定旅游法过程中各方面关注的重点问题。对于导游执业活动中的种种不规范,甚至违法的行为,旅游法一方面通过完善导游薪酬制度、稳定其与旅行社的劳动关系等措施,加强对导游权益的保障,另一方面也对导游执业规范作出严格要求。根据本条的规定,导游(包括领队)在执业活动中,应当遵守以下规范:

1导游和领队从事业务活动,应当佩戴导游证、领队证。导游证、领队证是国家准许从事导游、领队工作的证件。《导游人员管理条例》第八条规定,导游人员进行导游活动时,应当佩戴导游证。根据《出境旅游领队人员管理办法》第七条的规定,领队人员从事领队业务时,必须佩戴领队证。如此规定,一是为旅游者提供规范服务的需要,便于旅游者识别导游、领队人员,及时得到帮助和服务;二是便于旅游行政管理部门的监督检查。

2遵守职业道德,尊重旅游者的风俗习惯和宗教信仰,应当向旅游者告知和解释旅游文明行为规范,引导旅游者健康、文明旅游,劝阻旅游者违反社会公德的行为。导游人员应当遵守的职业道德主要是指爱岗敬业、诚实守信、办事公道、服务游客、奉献社会。尊重旅游者的风俗习惯和宗教信仰,例如导游和领队应正确规范称谓少数民族和宗教名称。在旅游活动开始前和进行中,都要注意告知旅游者有关旅游文明行为规范。遇到旅游者不清楚的地方,应当予以解释。引导旅游者健康、文明旅游,介绍风土人情和习俗时,不得迎合个别旅游者的低级趣味,在讲解、介绍中掺杂庸俗下流的内容。对于个别旅游者出现的违反社会公德的行为,应当及时劝阻。

3导游和领队应当严格执行旅游行程安排,不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动。这是导游和领队必须履行的按接待计划组织旅游的义务。由旅行社确定的接待计划即旅游行程计划是经旅游者认可的,是旅游者与旅行社订立的旅游合同的一个组成部分。旅游行程计划一般包括乘坐交通工具、游览景点、住宿标准、餐饮标准、娱乐标准、购物次数等内容的安排。导游和领队接受旅行社的委派带团旅游时,应当严格按照旅行社确定、经旅游者认可的旅游接待计划,安排旅游者的旅行、游览活动,不得擅自增加、减少旅游项目或者中止导游活动。这也是合同法所规定的“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”的要求。

当然,导游人员在引导旅游者旅行、游览过程中,遇有可能危及旅游者人身安全的紧急情形时,经征得多数旅游者的同意,可以调整或者变更接待计划,并应当立即报告旅行社。但是,导游人员在进行导游活动时,无论遇到何种情形,均不得擅自中止导游活动。所谓中止导游活动,是指在导游过程中,擅自中止导游活动的行为。一般来说,构成中止导游活动必须具备以下条件:一是必须在导游活动结束之前,也就是说,必须是在旅游接待计划执行完毕之前。导游活动的中止不是导游活动的终止,它必须是出现在执行旅游接待计划过程当中;如果旅游接待计划已经执行完毕,当然也就谈不到中止的问题。二是必须是擅自中止。这是中止导游活动的最主要的特征。如果不是擅自中止导游活动,而是旅行社的决定或受其他外部作用的影响,致使导游人员中止导游活动,就不是“擅自中止导游活动”。三是必须是彻底中止。这里所说的“彻底”中止,是指导游人员彻底放弃了原来的导游活动。如果导游人员因某种原因,暂时放弃了正在进行的导游活动,待该种原因消失后又进行了导游活动,这是导游活动的中断进行,而不是导游活动的中止。以上三个条件必须同时具备,缺少其中任何一个,都不能认为是导游活动的中止。

4不得向旅游者索取小费。不得向旅游者索取小费,是我国旅游相关法律法规历来所禁止的。1987年8月17日,经国务院批准,国家旅游局发布了《关于严格禁止在旅游业务中私自收受回扣和收取小费的规定》,明确规定导游人员不得向旅游者索要小费。《导游人员管理条例》又进一步明确了这一规定,即导游人员在进行旅游活动中不得以明示或暗示的方式向旅游者索要小费。所谓小费,是指旅游者额外给导游人员等服务人员的钱。所谓“明示的方式”,是指导游人员以语言、文字或者其他直接表达意思的方法向旅游者索取小费的形式;所谓“暗示的方式”,是指导游人员以含蓄的言语、文字或者示意的举动等间接表达意思的方法向旅游者索要小费的形式。

立法过程中,有的意见认为,导游服务中存在的不正之风并非“小费”本身之过,而是导游没有收入与其他社会保障。还有的意见认为,小费是游客出于导游人员提供的优质服务,自愿给予导游的物质奖励,应当允许并进行法律规范化。但考虑到旅游法已经在完善导游薪酬制度方面作出规定,如果还允许收取小费,可能导致在旅游实际中,有些导游人员不是以自己的优质服务赢得旅游者的感谢或奖赏,而是不择手段,以明示或暗示的方法向旅游者索取小费,给旅游业的声誉造成恶劣影响,因此仍然保持原有的规定。

5不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目。旅游法制定过程中,曾规定为“不得指定具体购物场所”,有的意见认为,购物或者参加另付费项目在旅游活动中是普遍存在的,也是可以允许的。重要的是不能强迫,不能违背旅游者的意愿。如果违背旅游者的意愿,法律就应当予以禁止。旅游法吸收了这些意见,规定为“不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目”。诱导、欺骗、强迫或者变相强迫都是违背旅游者真实意愿的方式。所谓“诱导”,是指导游人员采取夸大宣传等方式,诱使旅游者作出错误消费的意思表示的行为。所谓“欺骗”,是指导游人员故意隐瞒真实情况或者提供虚假信息,使旅游者作出错误消费的意思表示的行为。所谓“强迫”,是指以给旅游者及其亲友的生命健康、荣誉、财产造成损害为要挟,迫使旅游者作出违背真实的消费意思表示的行为。

第四十二条 景区开放应当具备下列条件,并听取旅游主管部门的意见:

(一)有必要的旅游配套服务和辅助设施;

(二)有必要的安全设施及制度,经过安全风险评估,满足安全条件;

(三)有必要的环境保护设施和生态保护措施;

(四)法律、行政法规规定的其他条件。

【本条主旨】

本条是关于景区开放条件的规定。

【本条释义】

旅游景区是旅游者和旅游活动密集的区域。景区的开发建设一方面要考虑旅游安全和服务质量,要在保障旅游者生命、财产安全的前提下,尽可能提供优质、便捷的旅游服务;另一方面还需要考虑景区的生态环境和旅游资源保护,从而保障景区的长期可持续发展。旅游景区只有在达到一定条件的情况下,才能向旅游者开放,为其提供旅游服务。根据本条的规定,景区开放应当具备以下条件。

一、有必要的旅游配套服务和辅助设施

旅游景区首先需要有必要的配套服务和辅助设施,从而满足旅行者“吃、住、行、游、购、娱”等各方面的需求。旅游配套服务和辅助设施的完善程度,很大程度上决定了景区的综合服务能力和水平。通常来说,景区需要较为完善的道路、游步道、停车场、道路标识标牌以及给排水、供电、环保、公共卫生、通讯等设施;需要游客综合服务中心、旅游饭店、餐厅、商店等旅游服务和辅助设施。景区具备配置哪些旅游配套服务和辅助设施,可以因地制宜,根据景区的具体情况而定,但至少能满足旅游者主要的旅游服务需求。

二、有必要的安全设施及制度,经过安全风险评估,满足安全条件

旅游安全是旅游活动的前提和基础,没有安全就没有旅游业的发展。近年来,一些旅游景区存在重视开发而忽视安全管理的现象,在安全设施不足、安全制度不健全的情况下就对外开放,导致景区在交通、治安、消防、饮食等方面存在安全隐患甚至出现重大安全事故。针对这些情况,有必要在法律上强调旅游景区应坚持安全发展理念,要求景区开放应有必要的安全设施及制度。具体而言,景区不仅需要设置交通、治安、消防、饮食等方面的安全设施,还要建立旅游安全提示预警制度、风险排查制度、事故应急救援制度等安全制度,严格安全标准,落实安全责任,消除安全隐患。景区设立的安全设施及制度,应当根据可能出现的安全风险,对其及时性、有效性进行评估。经过安全风险评估,满足安全条件,能够保障旅游活动安全的景区,才能对旅游者开放。

三、有必要的环境保护设施和生态保护措施

旅游业对自然环境的依赖性很大,旅游景区的环境保护和生态保护是旅游业可持续发展的关键。在发展旅游业的过程中,一些景区忽视对生态环境的保护,造成景区资源破坏,环境质量下降,严重影响景区长期可持续发展。针对这种情况,本法规定景区应有必要的设施和措施,用以保护包括景区地形、地貌、水体、山石、动物、植物、土壤、大气等要素在内的生态环境。例如,对重要的自然景观、古树名木和文物古迹建立说明牌和保护标志,采取措施防止山林火灾和树木病虫害,对景区内的旅游饭店等经营单位排放的废水、废气、废渣进行达标处理等。

四、法律、行政法规规定的其他条件

除本法规定的外,环境保护法、水污染防治法等法律也对景区环境保护等方面作出了规定,其中也包含了景区开放所应具备的条件。例如,环境保护法第十八条规定:“在国务院、国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府划定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内,不得建设污染环境的工业生产设施;建设其他设施,其污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施,其污染物排放超过规定的排放标准的,限期治理。”另外,国务院先后颁布了《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等行政法规,景区开放也需要符合这些行政法规中所规定的条件。

景区除了具备上述条件外,还应当听取旅游主管部门的意见。旅游主管部门可以对景区是否具备开放的条件进行调查,提出意见或者改进的建议。景区根据旅游主管部门的意见或者建议,应对景区的有关设施、制度或者措施进行完善。

第四十三条 利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目,实行政府定价或者政府指导价,严格控制价格上涨。拟收费或者提高价格的,应当举行听证会,征求旅游者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。

利用公共资源建设的景区,不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价;另行收费项目已收回投资成本的,应当相应降低价格或者取消收费。 公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等,除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外,应当逐步免费开放。

【本条主旨】

本条是关于公益性旅游资源收费的规定。

【本条释义】

公益性旅游资源主要包括利用公共资源建设的景区以及公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等。公益性旅游资源主要利用公共资源建设,具有公共产品性质,不归所在地区和任何利益集团或个人所有。从社会公益性角度看,公益性旅游资源的设立宗旨是满足全体公民在提高生活情趣、增长知识、接受教育等方面的需要,是一种满足公共需要的公共产品。公益性旅游资源的收费应不同于商业性旅游资源,其收费的目的主要是补偿资源和环境建设成本,弥补管理运营经费,而不是获取商业利益。近些年,部分景区门票价格管理不规范,价格大幅上涨,社会各方面反映强烈。为规范景区门票价格,促进旅游业健康发展,满足公众日益增长的旅游文化需求,本法对公益性旅游资源的收费作出规定,严格控制价格上涨和乱收费。根据本条的规定,公益性旅游资源的收费主要有以下三个方面的内容。

一、利用公共资源建设的景区的门票以及另行收费项目的价格确定

本条第一款规定,利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目,实行政府定价或者政府指导价。利用公共资源建设的景区,是指以自然景观和文化景观等公共资源为依托建设的自然景观类景区和文化景观类旅游景区,包括世界遗产、自然保护区、文物保护单位、历史文化名城等。利用公共资源建设的景区不包括主题公园、人造景点、旅游度假区等商业开发型的景区。这些景区大多具有弘扬民族精神、继承历史文化、为社会公众提供休闲娱乐等公益性的功能。景区的门票价格与群众切身利益关系密切,制定门票价格应体现公益性,充分考虑群众的消费水平,以维持景区日常运转所需经费为主,不能片面强调经济利益。因此,对这类景区的门票价格应当由政府价格主管部门根据国民经济发展水平、社会承受能力以及景区不同情况,分别分类实行政府定价或者政府指导价。另外,利用公共资源建设的景区内可能还存在一些另行收费项目,例如单独设置的游览场所以及缆车、观光车、游船等交通工具。这些另行收费项目依托景区而建设开发,其存在也是为了满足公众旅游需求,提升景区服务水平。受景区总体性质和功能所限,这些另行收费项目也应当实行政府定价或者政府指导价。

政府价格主管部门确定政府定价或者政府指导价后,应当加强价格管理,严格控制价格上涨。针对一些地方景区门票价格频繁涨价导致价格过高,违背景区社会公益属性的现象,本法规定利用公共资源建设的景区提高门票价格,应当举行听证会。立法过程中,有的意见提出,一些地方将本不应该向公众收费的公共资源交给特许经营者经营,收取高额的费用,这是不合理的。对于乱收费、乱涨价的,应加以制止与规范。还有的意见提出,本来不收费的,现在要收费,就应当先举行听证会征求各方面意见,论证其必要性、可行性。因此,建议增加对“收费”的规定。制定旅游法时吸收了这些意见,规定为“拟收费或提高价格,应当举行听证会”,即除提高价格应当举行听证会外,原来不收费,现在打算收费的,也应当举行听证会。

听证会作为规范景区门票价格与收费决策程序和行为的重要举措,有利于社会各方面参与门票价格与收费决策,促进决策民主化、科学化、合理化,防止乱涨价、乱收费。实践中,虽然有的景区在调价前也举行听证会,但是听证会的代表结构不明确,程序不合理,不能全面、充分地反映各方面意见,导致听证会“走过场”。鉴于部分景区门票价格听证会代表结构不明确、听证制度流于形式的情况,本款明确规定听证会应征求旅游者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性和可行性。

政府价格主管部门应当完善听证代表的产生方式,合理确定听证会代表的人员结构,确保听证代表的广泛性和代表性。2008年国家发展改革委颁布《政府制定价格听证办法》,其中第九条规定,听证会参加人由下列人员构成: (1)消费者; (2)经营者; (3)与定价听证项目有关的其他利益相关方; (4)相关领域的专家、学者; (5)政府价格主管部门认为有必要参加听证会的政府部门、社会组织和其他人员。听证会参加人的人数和人员的构成比例由政府价格主管部门根据听证项目的实际情况确定,其中消费者人数不得少于听证会参加人总数的五分之二。具体到景区门票价格或者收费听证会,代表构成一般应包括旅游者代表、旅行社代表、经营景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目的代表,以及政府相关部门和有关专家代表等。国家发展改革委《关于进一步规范游览参观点门票价格管理工作的通知》(发改价格〔2005〕712号)还规定,对以外地游人为主的游览参观点,门票价格调整听证会要保证一定比例的外地消费者代表参加。

听证会的具体实施应当按照《政府制定价格听证办法》等相关规定进行。定价听证方案应当包括下列内容: (1)拟制定价格的具体项目; (2)现行价格和拟制定的价格,单位调价额和调价幅度; (3)拟制定价格的依据和理由; (4)拟制定价格对经济、社会影响的分析; (5)其他与制定价格有关的资料。听证会论证的重点在于提高价格或者收费的必要性、可行性,应当坚持既要有利于增加社会效益、环境效益,又要兼顾补偿服务价值的原则,保持价格水平合理稳定,维护正常的价格秩序。

听证会应当公开举行,接受社会监督。在举行听证会前,应当通过新闻媒体、网络或其他公开方式向社会公告举行听证会的时间、地点、主要内容,并邀请新闻单位参加。要及时向公众传达听证会的审核过程、审核结果,让公众明白吸收了哪些意见、没有吸收哪些意见、原因何在。有条件的地方,可以通过互联网等媒介对听证会进行在线直播、在线查询、在线疑问解答等,为公众提供一个公开、透明、方便的门票价格调整信息交流渠道。

二、关于另行收费项目的管理

本条第二款规定,利用公共资源建设的景区,不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价;另行收费项目已收回投资成本的,应当相应降低价格或者取消收费。本款规定主要针对的是实践中一些景区通过设置另行收费项目,规避价格管理制度的现象。本款规定包含两层意思:

第一,不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价。增加另行收费项目等方式虽然表面上没有提高门票价格,但总体上变相提高了景区的收费水准,而且这些方式很大程度上规避了听证程序,不利于政府价格主管部门的监管。利用公共资源建设的景区的收费应体现公益性,总体上应保持在合理、稳定的水平,原则上应当实行一票制,必须实行重点保护性开放或者特殊的参观点,确需单独设置园中园门票的,要严格审批。游览参观点内缆车、观光车、游船等交通运输服务项目,要依照有关规定采取招标等方式公开、公平地确定经营者;要引入竞争机制,提高服务质量,降低服务价格。

第二,另行收费项目已收回投资成本的,应当相应降低价格或者取消收费。景区内的另行收费项目,有些是为了改善景区环境由政府投资建设的,其收费中包含一定比例的政府投资回报;有些是为了弥补景区建设经费的不足,引入适当比例的商业资金建设的,其收费中包含了商业投资应当获取的投资回报。无论另行收费项目属于哪种性质,考虑到利用公共资源建设的景区总体上的公益性,其收费都应当坚持既有利于增加社会效益、环境效益,又有利于适度开发、适当补偿成本费用的原则。另行收费项目已经收回投资成本的,应当根据投资的性质和景区维护的实际需要,相应降低价格或者取消收费。

三、关于公益性的城市公园、博物馆、纪念馆

公益性的城市公园是政府投资兴建,为社会公众提供休闲娱乐的重要场所。所谓“公益性”,是指以政府财政投入为主建设,并面向广大群众。博物馆、纪念馆是陈列、展示、宣传人类文化和自然遗存的重要场所,是国民教育体系的重要组成部分,是进一步提高政府为全社会提供公共文化服务水平的重要举措,是实现和保障人民群众基本文化权益的积极行为。公益性的城市公园、博物馆、纪念馆免费开放,有利于弘扬民族精神、继承历史文化、提供休闲娱乐等公益性的功能,有利于发挥公益性的城市公园、博物馆和纪念馆作为公益性文化娱乐场所的社会价值,有利于加强国际文化交流和中华民族优秀文化的宣传和推广。从世界范围看,公益性的城市公园、博物馆、纪念馆免费开放,也是普遍发展趋势。

随着我国经济实力的不断增加,国家也逐步重视发挥公益性的城市公园、博物馆、纪念馆的社会功能,在价格管理上不断提倡逐步免费开放。2007年国家发展改革委《关于进一步做好当前游览参观点门票价格管理工作的通知》提出,对具有社会公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等游览参观点,要结合政府财政拨款情况从低制定门票价格或免费。2008年国家发展改革委联合财政部等八部门下发了《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》。该通知提出,除文物建筑及遗址类博物馆外,全国各级文化、文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆和全国爱国主义教育示范基地,今明两年内全部向社会免费开放。与人民群众关系密切的城市休闲公园要充分体现公益性,实行免费开放。暂不具备免费开放条件的,应实行低票价,并规定实行免费开放的具体时间。

立法过程中,有的意见提出,应当将“逐步”一词去掉,并增加规定“暂不能完全免费开放的博物馆、纪念馆实行低票价政策,继续对未成年人、老年人、现役军人、残疾人等社会群体实行免费或者优惠参观,并向社会承诺定期免费日”。考虑到各地的情况不同,免费开放尚需要一定的时间,为了给实际操作留有时间,本条规定中保留了“逐步”,即坚持“应当逐步免费开放”,但最终公益性的城市公园、博物馆、纪念馆应当免费开放。

需要注意的是,公益性的城市公园、博物馆、纪念馆应当免费开放是普遍性的规定,不排除有特殊规定,即“除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外”。之所以将重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位排除在外,是出于文物保护和场馆安全等方面的考虑,有必要进行特殊管理,需要限制参观、游览的人数和次数,因此不宜免费开放。

第四十四条 景区应当在醒目位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格。景区提高门票价格应当提前六个月公布。

将不同景区的门票或者同一景区内不同游览场所的门票合并出售的,合并后的价格不得高于各单项门票的价格之和,且旅游者有权选择购买其中的单项票。

景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务的,应当公示并相应减少收费。

【本条主旨】

本条是关于景区门票价格管理的规定。

【本条释义】

景区门票价格是旅游价格的主要组成部分,直接关系到旅游者的合法权益。景区门票价格管理也是旅游市场管理的重要环节,保持合理、稳定的价格水平,也是旅游市场健康发展的前提。近年来,一些景区价格管理秩序混乱,比较突出的问题包括价格信息不明确、不公开,收费标准不统一,价格上涨频繁,计费方式不合理等。这些问题的存在,不仅损害了旅游者的合法权益,导致旅游价格投诉激增,还严重影响了旅游业的长期健康发展。旅游业的发展需要公平、有序的价格秩序,有好的市场价格环境,游客满意,前来旅游的人才会多,才能迎来旅游业的新发展。在这种情况下,本法针对景区价格管理中的突出问题,按照保障旅游者权益、增强价格诚信等原则,加强了景区门票价格管理。本条分三款,对景区门票价格管理的三个方面作出了规定。

一、关于景区门票价格公示

本条第一款是关于景区门票价格公示制度的规定。公示是我国经济法律制度中的一项重要制度,具有以下几个特点:一是公开性。公开性是公示制度的核心和基础。公示义务人应当依据法律规定,向不特定的公众公开信息,让公众能够知晓,公示义务人必须保证公开的方式能将信息传达给公众,传播的媒介或途径应当是公开途径。二是法定性。公示必须符合法律要求。公示的对象、主体、方式、程度、范围、程序等均由法律规定的,公示必须按法律要求进行,不符合法律的条件和形式,就不会产生公示的效力。三是强制性。公示义务人必须履行公示义务,否则就会给公示义务人带来相应的法律责任。四是经济性。公示制度发生于经济活动中,进行公示的事项也是经济活动发生的事项或为实现生产经营活动相关的事项。

根据国家有关规定,景区应当将其门票价格予以公示。价格法第十三条规定,经营者销售、收购商品和提供服务,应当按照政府价格主管部门的规定明码标价,注明商品的品名、产地、规格、等级、计价单位、价格或者服务的项目、收费标准等有关情况。经营者不得在标价之外加价出售商品,不得收取任何未予标明的费用。《游览参观点门票价格管理办法》第十五条规定,游览参观点应当严格执行明码标价的规定。游览参观点门票价格应当印制在门票票面的明显位置上,不得用加盖印章形式在票面上标示价格。国家发展改革委《关于进一步规范游览参观点门票价格管理工作的通知》(发改价格〔2005〕712号)提出,要建立门票价格情况定期公布制度,各地要定期公布各游览参观点门票价格、游客数量等主要情况,提高透明度,接受社会监督。另外,从旅游者角度看,旅游者也有权提前获知景区门票价格信息。旅游者首先是消费者,作为消费者,旅游者享有消费者权益保护法规定的各项权利,其中就包括知悉权。旅游者有权要求景区提供与其游览活动相关的各项信息和资料,价格就是其中一项重要的内容,直接关系到旅游者的消费者权益。

为了充分保障旅游者合法权益,促进景区价格公开,本条第一款规定,景区应当在醒目位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格。景区提高门票价格应当提前6个月公布。所谓“醒目位置”,是指对外公开的便于旅游者查阅、知晓价格信息的地点。实践中,公示的地点可以是多种多样的,常见的有景区入口、售票点、公示栏、电子信息查询机、电话服务热线等,有条件的地方,还可以建立网上旅游价格查询平台,将景区门票、交通、餐饮、住宿、娱乐等各项价格信息在网上进行公示,使景区门票价格等情况一目了然,切实为游客提供便利。针对一些景区通过增设另行收费项目变相涨价,以及为了招引团队旅游,对团队收费价格进行“暗箱操作”等问题,本法进一步明确公示的内容除了通常的门票价格外,还包括景区内的另行收费项目以及团体收费价格。门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格一并公示,接受社会监督,并由旅游者自愿选择,让游客明明白白消费、实实在在享受。团队收费价格也得到进一步规范,明折明让。另外,针对一些景区频繁上涨门票价格导致价格信息混乱的问题,规定景区提高门票价格应当提前6个月公布,从而便于旅游者提前知悉价格信息,方便旅游者作出旅游选择,也有利于价格主管部门进行监管。

二、关于景区联票

根据国家有关规定,游览参观点门票原则上应实行一票制。游览参观点内确有必须实行重点保护性开放的特殊参观点,需要单独设置门票的,应从严审批。为方便游客,可以将不同景区的门票或者同一景区内不同游览场所的门票合并成联票出售,合并后的价格不得高于各单项门票的价格之和,否则就是变相提高门票价格。实践中,存在个别景区未经价格主管部门批准,强行要求游客购买联票的现象。旅游者作为消费者,有权自主选择参观游览哪些景区或者场所。强行要求游客购买联票,实际剥夺了旅游者的自主选择权。因此,本法进一步明确规定旅游者有权选择购买其中的单项票。

三、关于景区内的核心游览项目关闭减少收费

景区门票价格虽然不能完全由市场形成,但也要遵循一定的市场规律,进行科学合理的定价。价值是价格的基础,是决定景区门票价格的重要因素。制定和调整景区门票价格必须以其价值为基础,既考虑其实际资本投入,也要注重其资源的价值。景区资源价值可结合历史文化价值、审美价值、科研价值、生态价值、舒适满意度价值、市场价值等标准确定。然后根据资源价值等级实行分等定价,拉开价值高与价值低的景点门票价格距离,使资源得到优化配置。其中,各方面价值较高的,通常是景区的核心游览项目,也决定了景区门票价格的主要部分。当景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务时,如果依然向旅游者收取原定的收费,实际违背了价格与价值之间的平衡关系,对旅游者造成价格上的不公平。因此,本条第三款规定,景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务的,应当公示并相应减少收费。其中,“因故”包括维护和修缮需要,重大活动等。当景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务时,首先应当提前对社会公示,告知游客暂停开放或者暂停服务的相关信息,让游客自主决定是否前来游览。由于核心游览项目的关闭,导致景区旅游价值的下降,因此,应当相应地减少收费。

第四十五条 景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量,制定和实施旅游者流量控制方案,并可以采取门票预约等方式,对景区接待旅游者的数量进行控制。

旅游者数量可能达到最大承载量时,景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告,景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。

【本条主旨】

本条是关于景区旅游者流量控制制度的规定。

【本条释义】

一个旅游景区所能容纳的游客人数并不是没有限度的,在同一时间、同一景区,旅游者的过度密集会引发许多安全问题、环境问题,甚至会激发社会矛盾,乃至影响该区域旅游经济的可持续发展。基于最大承载量实施的景区旅游者流量控制制度为人们选择恰当旅游时间、合理安排旅游行程提供了依据,避免了景区内旅游者的过度聚集,不仅有利于维护旅游者的权益,也有利于实现景区旅游资源的合理利用与可持续发展。本条分为两款,对景区旅游者的流量控制制度作出了规定。

一、景区实施旅游者流量控制制度的必要性

依据景区最大承载量实施旅游者流量控制是景区实现科学化管理的重要措施,在维护旅游者权益、保护生态环境等方面具有重要意义。具体而言,主要包括以下几个方面:一是保障旅游者权益的需要。作为旅游者,核心的需求是参观游览的舒适和对景区美景欣赏的满足。如果景区游客人数过多,必然导致游客的舒适感、满足感的降低,而且也不利于保障游客的人身、财产安全。二是保护生态环境的需要。旅游活动不可避免会带来环境污染和资源破坏,尽管生态环境本身具有一定的自我修复能力,但却是有限度的。当游客人数过多时,必然会加剧对生态环境的破坏,甚至造成不可逆的破坏。三是完善景区管理的需要。旅游活动不仅会给旅游景区的基础设施、安全设施、服务设施带来压力和损耗,也会给景区管理人员以及管理系统带来负担。游客人数过多,难免会造成设施毁损以及管理不及时、不到位。有鉴于此,不少国家都在旅游相关法中对景区旅游者流量控制制度作出规定。例如,日本《旅游场所基本空间标准》就对旅游景区(点)的旅游者数量进行了限制。

近年来,我国经济社会快速发展,人民群众旅游需求不断增长。与此同时,由于旅游业原有基础相对薄弱,加上旅游活动时空分布不均匀,旅游环境问题日趋严重。特别是1999年“黄金周”假日制度实施以来,“五一”“十一”等节日成为旅游的高峰时期,不少旅游热点地区和旅游景区的游客人数激增,严重超过了环境的承载能力,导致景区生态环境破坏严重,旅游服务质量降低,甚至发生游客踩踏等重大事故。由此,不少景区已经开始逐步实行游客流量控制。相关立法也开始对游客流量控制作出规定,《风景名胜区条例》第三十六条第二款规定,禁止超过允许容量接纳游客和在没有安全保障的区域开展游览活动。本次制定旅游法,进一步明确规定了景区流量控制制度。

二、景区通常情况下的旅游者流量控制制度

本条第一款对通常情况下景区的旅游者流量控制制度作出了规定。根据该款规定,景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量,制定和实施旅游者流量控制方案,并可以采取门票预约等方式,对景区接待旅游者的数量进行控制。

(一)景区最大承载量

景区最大承载量是实行景区旅游者流量控制制度的基础。所谓景区最大承载量,学理上常被称为“环境容量或者环境承载力”,是指在某一旅游景区的现有状态不发生对当代人(包括旅游者和当地居民)以及后代有害变化(如环境美学价值减损、生态破坏、环境污染、舒适度减弱等)的前提下,在单位时间内旅游景区所能承受的最大旅游者人数。旅游是人类在旅游环境中的活动,旅游业的发展也是以旅游环境资源为基础。旅游环境是一个包含社会、经济、自然环境在内的复杂环境系统,所能承受的人类活动是有限度的,景区最大承载量反映的就是这一限度。

根据本款的规定,景区最大承载量由景区主管部门核定。确定景区最大承载量需要考虑多方面的因素,一般包括自然环境承载力、经济环境承载力和社会环境承载力三个方面。自然环境承载力包括生态环境承载力和资源空间承载力,例如大气净化能力、垃圾处理能力、景区空间容量等;经济环境承载力包括基础设施承载力和旅游服务设施承载力,例如供排水能力、供电能力、交通工具承载力、交通路线承载力、停车场承载力、餐饮机构接待能力、购物设施接待能力、住宿机构接待能力等;社会环境承载力包括管理水平承载力和心理承载力,包括景区发展规划合理程度、景区管理者数量以及文化程度、当地居民心理承载力、旅游者心理承载力等。

旅游主管部门核定景区最大承载量后,仍应定期到各旅游景区进行监督、检查,及时掌握景区承载力的各项具体数值变化,并通过实地调研、问卷调查等方式,了解旅游者对景区的感受和体验。根据了解的情况和发现的问题,及时调整景区最大承载量。景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。即使旅游景区的经营者通过改善设施、加强环境保护、提高管理水平等措施,使景区实际可以承受的最大旅游者人数发生变化,也必须经过景区主管部门核定后,才能调整最大承载量。

(二)景区实施旅游者流量控制

立法过程中,有的意见提出,控制流量的责任应明确给景区,各个主要景区应该采取旅游信息通报制度,采取措施,防患于未然。对每到重大节假日就会人满为患的景区,应有门票预订制度。控制流量的首要责任应该由景区承担,而不是政府,发生突发事件的时候再找政府。本法吸收了这些意见,规定主要由景区负责旅游者流量控制。根据本款的规定,景区负有实施旅游者流量控制的责任,主要包括以下几个方面:

第一,景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量。景区公布最大承载量,方便旅游者提前知晓,合理选择旅游景区,安排出游行程,同时也有利于社会监督。公布的方式多种多样,例如通过电视、广播、网络旅游信息查询平台、景区入口公告牌、电子查询机等。

第二,制定和实施旅游者流量控制方案。景区经营者应当根据景区空间大小、景点分布、交通工具承载力、服务设施接待能力、管理人员数量、应急救援能力等各方面情况制定旅游者流量控制方案。旅游者流量控制方案应当明确景区实施流量控制所采取的措施、配备的设施以及安排的人员,对景区在不同旅游者承载量下的应对措施都应有所考虑,对可能出现的突发事件应有预案。旅游者流量控制方案制定后,景区经营者应当按照方案实施。

第三,采取各种方式,控制景区接待的旅游者数量。为了景区的可持续发展,旅游景区的经营者应该根据景区主管部门核定的最大承载量,合理安排每天接待旅游者的人数。景区应通过不断完善票务系统、景区监控系统,及时掌握景区的旅游者数量以及变化趋势,及时调控旅游者数量。控制旅游者数量的方式多种多样,例如旅游高峰时期实施门票预约、实时公布景区旅游者数量、发布旅游建议等。

三、景区可能达到最大承载时的处置措施

在通常情况下,由景区负责旅游者流量控制。当景区旅游者可能达到最大承载量时,单靠景区采取经营手段可能无法有效应对,此时还需要当地政府运用行政力量,综合各种措施。因此,本法规定了旅游者数量可能达到最大承载量时,景区和当地政府承担的责任。根据本条第二款规定,旅游者数量可能达到最大承载量时,景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告,景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。

对于景区而言,旅游者数量可能达到最大承载量时,首先应当提前发布公告,让旅游者及时知晓。景区发布公告的同时,应当向当地人民政府报告,便于当地政府及时采取措施。除了向公众公告以及向当地政府报告外,景区还应当及时采取措施疏导、分流旅游者。例如,根据景区各景点游客分布情况,调整游览路线,加强游客引导或者暂停开放景区等。对于当地人民政府而言,当接到景区的报告后,应及时协调景区以及公共交通、治安等部门,采取交通管制、车辆疏导、引导旅游者向其他景区分流等各种方式,及时疏导、分流旅游者,避免过分集中。

第四十六条 城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营,其管理办法由省、自治区、直辖市制定。

【本条主旨】

本条是关于城镇和乡村居民从事旅游经营的规定。

【本条释义】

旅游业是国民经济的重要产业,随着人民生活水平的不断提高,旅游消费需求迅速增长,旅游发展空间不断拓展。一些地方因地制宜,突出优势,开展各具特色的农业观光和体验性旅游活动。在妥善保护自然生态、原居环境和历史文化遗存的前提下,合理利用民族村寨、古村古镇,建设特色景观旅游村镇,发展“农家乐”、休闲农庄等旅游产品。旅游业呈现特色化发展,旅游产品呈现多样化发展。休闲度假、自驾车旅游、健康旅游、生态旅游、工农业旅游、民俗旅游、红色旅游等新产品不断开发。

与此同时,旅游经营模式也不断发展,一些城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法参与到旅游经营中来,实践中较为常见的包括“家庭旅馆”“农家乐”等形式。所谓“家庭旅馆”,通常是指以家庭私有房产为基本接待单元,以住宿旅客为接待对象,以营利为目的,以个体管理服务为主要形式的小型旅游住宿接待设施。所谓“农家乐”,通常是指在农民自有宅基地与农村集体土地上,利用庭院、果园、花圃等田园景观和自然生态、乡村人文资源,为游客提供以农业体验为特色的观光、娱乐、劳动、住宿、饮食等服务的经营实体。

城镇和乡村居民利用自有条件参与旅游经营,有利于满足旅游市场多样化需求,有利于弥补传统旅游经营主体的不足,也有利于促进创业、扩大就业。因此,国家出台有关政策,鼓励城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法参与到旅游经营中来。例如,《国务院办公厅转发国家旅游局等部门关于进一步发展假日旅游若干意见的通知》(国办发〔2000〕46号)针对“黄金周”和“双休日”期间旅游度假的中低档住宿设施严重不足的问题,提出要鼓励引导“家庭旅馆”的发展,要组织和发挥社会住宅设施的作用,解决客流高峰住宿困难问题。《国务院办公厅转发人力资源社会保障部等部门关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知》(国办发〔2008〕111号)从鼓励创业角度提出,按照法律、法规规定的条件、程序和合同约定允许创业者将家庭住所、租借房、临时商业用房等作为创业经营场所。

根据旅游业发展的实际情况,旅游法明确肯定了城镇和乡村居民可以利用自有住宅或者其他条件从事旅游经营,但前提是应依法经营。这里的“法”,包括本法的其他规定,例如关于旅游经营者的一般规定;还包括其他有关法律、行政法规的规定,例如,城镇或者乡村居民以个人所有的住宅作为主要投资,成立个人独资企业从事旅游经营,那么就应当依照个人独资企业法的有关规定。如果以个人住宅作为出资成立合伙企业,就应当依照合伙企业法的有关规定。

除相关法律规定外,对城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件从事旅游经营,目前还缺乏专门性的规定。近年来,城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件从事旅游经营在取得较大发展的同时,也存在一些问题。政府有关部门存在认识不足、引导不够、监管不到位、缺乏服务、配套建设滞后等现象,一些“家庭旅馆”“农家乐”等旅游经营项目存在特色不明显、设施简陋、服务水平不高、服务质量差等问题,导致地区特色性、社会性旅游资源未能充分利用。一些地方结合地区实际情况,制定了专门的规范性文件,例如《苏州市农家乐旅游服务暂行规定》《渭南市农家乐管理暂行办法》等。但这些规范性文件相对效力较低、适用范围有限。在这种情况下,有必要进一步制定专门性规定,对城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件从事旅游经营予以规范。为此,本法作出授权性规定,授权省、自治区、直辖市制定管理办法。之所以授权给省、自治区、直辖市,一方面是为了保证规定具有较高的效力;另一方面考虑到这些经营项目具有较强的地区特色,应当坚持因地制宜和分类指导,注重发挥不同地区的优势,交由地方制定更为适宜。

第四十七条 经营高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目,应当按照国家有关规定取得经营许可。

【本条主旨】

本条是关于高风险旅游经营许可的规定。

【本条释义】

随着旅游业的专业化发展,单一观光层次为主的旅游产品已经不能完全满足人们的旅游需求,越来越多的旅游需求向文化、休闲、探险等专业层次发展。近年来,高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目具有强烈的刺激性、挑战性和体验性,对崇尚冒险、追求新奇的旅游者具有强大的吸引力,各种高风险旅游活动开始风靡全国,成为创新性旅游产品的重要发展方向。但近年来,由于缺乏有效监管,在巨大商业利益诱惑下,大量缺乏专业条件和安全保障的个人和机构纷纷涉足高风险旅游项目的经营开发,导致安全隐患增多,一些地方频发高风险旅游安全事故,造成了较为严重的人员伤亡和恶劣的社会影响。为了促进高风险旅游的安全和健康发展,旅游法从经营许可、责任保险等多个方面加强对高风险旅游项目的安全保障。根据本条的规定,规定经营高风险旅游项目,应当按照国家有关规定取得经营许可。本条在理解上,应注意把握以下两个方面。

一、关于高风险旅游项目

(一)高风险旅游项目的概念

高风险旅游项目,通常是指在旅游业务经营过程中,以高风险旅游活动为经营载体的商业项目。所谓高风险旅游活动,是指相对危险性明显高于正常情况、可能给旅游者带来人身伤害的旅游活动。其中,既包括需要旅游者具备一定体能、技能和心理素质才能驾驭的刺激性体育活动,也包括旅游者通过乘坐特种游乐设施和交通娱乐设施获取体验感受的游乐活动。

高风险旅游项目并不等于高风险旅游活动本身,它既包括高风险旅游活动,也包括高风险旅游活动所依赖的设施设备、活动场所、自然环境等要素,还包括活动的组织与商业运作过程。需要注意的是,本法规范的是经营高风险旅游项目,而不是单纯的高风险旅游活动。只有当高风险旅游活动与经营活动结合起来,成为高风险旅游项目时,才存在法律许可和监管问题。但如果高风险活动没有与经营活动结合起来,在法律没有明确禁止的情形下,是不涉及法律许可和监管的,比如旅游者个人进行的探险行为。

(二)高风险旅游项目的特征

与一般性旅游项目相比,高风险旅游项目具有两个明显特征:一是专业性强。经营高风险旅游项目,需要特定的专业知识和技能作为支撑,旅游活动的行前准备、实施过程和设施使用等都需要特定的专业知识和技能作为基础;需要特定的专业设施作为支撑,比如潜水、热气球等活动,都依赖特定设施来维持活动的进行;需要专业人士提供辅助,比如登山探险需要有资质的领队,热气球旅游需要有资质的操作人员等。二是风险程度高。高风险旅游项目的基本特点是风险程度较高、风险来源因素广泛,因此容易导致各种安全事故。比如,探险项目一般是在条件比较艰苦的野外环境中进行,这些项目需要依靠崇山峻岭、激流险滩等充满风险因素的自然环境来增加活动的刺激性。特种设备类项目一般依靠高速活动、离地探空的大型游乐设施来支持,风险控制基本上依赖设施的安全设备。交通类项目一般是通过高空或高速的交通工具来获取体验感受,风险程度也比较高。正是因为高风险旅游项目专业性强、风险程度高,容易因环境、设施和操作等因素而发生各种安全事故,所以对于经营高风险旅游项目,应当实施经营许可制度,避免不适格的经营主体进入高风险旅游市场,从而更好地保障旅游者的旅游安全。

二、高风险旅游项目经营许可

高风险旅游项目涉及的业务范围广泛,牵涉多个主管部门,业务范围不同,经营许可审批的主管部门和依据也不同。目前,主管部门和依据比较明确的是体育类高风险旅游项目。这些高风险旅游项目主要借助高危险性体育活动来开展的,根据《全民健身条例》第三十二条的规定,经营高危险性体育项目的,应当符合下列条件,并向县级以上人民政府体育主管部门提出申请: (1)相关体育设施符合国家标准; (2)具有达到规定数量的取得国家职业资格证书的社会体育指导人员和救助人员; (3)具有相应的安全保障制度和措施。县级以上人民政府体育主管部门应当自收到申请之日起30日内进行实地核查,作出批准或者不予批准的决定。批准的,应当发给许可证;不予批准的,应当书面通知申请人并说明理由。申请经营高危险性体育项目的,应当持县级以上人民政府体育主管部门的批准文件,到工商行政管理部门依法办理相关登记手续。国务院体育主管部门应当会同有关部门制定、调整高危险性体育项目目录,经国务院批准后予以公布。经营体育类高风险旅游项目,应当依照上述规定取得经营许可。

另外,我国有关部门曾制定《漂流旅游安全管理暂行办法》《全国水上体育经营活动管理暂行规定》《动力伞运动管理办法》《牵引升空伞运动管理办法》等涉及高风险旅游项目许可审批的部门规章。行政许可法实施后,根据行政许可法的规定,行政许可只能由法律、法规规定。因此,这些高风险旅游项目经营许可的审批已被取消,有关经营许可还缺乏明确规定。为了给今后制定有关配套法规留有空间,本法只作原则性规定,即规定为“应当按照国家有关规定取得经营许可”.

第四十八条 通过网络经营旅行社业务的,应当依法取得旅行社业务经营许可,并在其网站主页的显著位置标明其业务经营许可证信息。

发布旅游经营信息的网站,应当保证其信息真实、准确。

【本条主旨】

本条是关于网络旅游经营的规定。

【本条释义】

随着互联网的高速发展和信息技术的广泛应用,旅游业的存在形式和运行模式发生深刻变化,传统的旅游经营模式已经难以满足发展的需要。由于网络的便捷性、高效性,网络化经营已经成为旅游业适应网络经济发展要求的必然趋势。鉴于信息技术对旅游产业的巨大促进作用,《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发〔2009〕41号)明确提出,以信息化为主要途径,提高旅游服务效率。积极开展旅游在线服务、网络营销、网络预订和网上支付,充分利用社会资源构建旅游数据中心、呼叫中心,全面提升旅游企业、景区和重点旅游城市的旅游信息化服务水平。

经过十几年的发展,但实践中,旅游业网络经营已具较大规模,每年网上旅游交易额不断增长,旅游电子商务成为电子商务市场中重要的组成部分。在取得较快发展的同时,网络旅游市场也出现违规经营、无序竞争、信息不实、价格欺诈等诸多问题。这些问题的存在,不仅损害了旅游者的合法权益,也破坏了网络旅游市场秩序,最终也会影响旅游业的长远发展。在这种情况下,本法根据具体经营模式的不同,对网络旅游经营加强规范。实践中,网络旅游经营主要有两种模式,一是传统的旅游企业通过网络经营旅行社业务;二是通过旅游网站发布游览、住宿、交通、餐饮等旅游经营信息。

一、关于通过网络经营旅行社业务

本条第一款对通过网络经营旅行社业务的规范作出规定。通过网络经营旅行社,实际上是旅行社通过网络从事招徕、组织、接待旅游者等旅行社业务,是旅行社经营和管理方式的一种更新。旅行社通过网络经营,具有传统经营方式难以替代的优势: (1)旅行社通过网络降低企业的运营成本,减少人力、场地、交通、通讯等费用,提高旅行社经济效益; (2)旅行社通过网络经营,可以根据公众的需求及时调整运营方式,为游客提供更具个性化、更优质、更便捷的旅游服务; (3)旅行社可以通过网络及时、准确地进行信息传递,有利于扩大宣传、提高办公效率和管理水平。

在通过网络经营旅行社业务的模式下,旅行社的经营主体地位没有发生变化,经营行为的实质也没有改变。因此,法律监管的重点,应当是将通过网络经营旅行社业务的实体,纳入旅行社的管理范畴。根据本款的规定,通过网络经营旅行社业务的,应当依法取得旅行社业务经营许可,并在其网站主页的显著位置标明其业务经营许可证信息。通过网络经营旅行社业务的主体,应当依照《旅行社条例》的有关规定,取得旅行社业务经营许可。通过网络经营出境旅游、边境旅游业务的,还应依照《旅行社条例》《中国公民出国旅游管理办法》《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》《边境旅游暂行管理办法》的有关规定,取得相应的业务经营许可。取得旅行社业务经营许可后,经营者还应当在其网站主页的显著位置标明其业务经营许可证信息。业务经营许可证信息包括许可证编号、旅行社名称、许可经营业务范围、许可证有效期等内容。

二、关于发布旅游经营信息的网站

这类发布旅游经营信息的网站,通常本身不是旅行社,自身也不经营旅行社业务,而是发布游览、住宿、交通、餐饮等旅游经营信息的信息平台。旅游网站是旅游者和旅行社、酒店、餐饮、交通等相关旅游行业单位之间的媒介,旅游网站一般不直接提供旅游服务产品,而是由相关旅游行业单位提供。旅游网站的兴起,一方面方便了旅游经营者扩大宣传、招徕顾客,另一方也使旅游者能够更便捷地获取信息以及更质优价廉的旅游服务产品。可以说,无论是跟团游或是自由行,无论境内旅游或是出境旅游,从交通、住宿、行程等各方面,都可以从旅游网站找到相关旅游经营信息。旅游网站已经成为现代人生活中的必备网站之一。

旅游网站在繁荣发展的同时,也出现了不少问题,旅游网站的品牌和质量参差不齐。其中,旅游网站的诚信问题尤为突出,有些旅游网站发布的经营信息虚假、不准确。具体表现形式多种多样,常见的有: (1)低价格促销,提供劣质服务,如用非星级酒店冒充星级酒店欺诈消费者; (2)价格不实,旅游者要获得宣传的旅游内容,需要支付额外的费用; (3)信息不准确,有些旅游网站发布的信息与旅游经营者的产品信息不一致,有些旅游网站的信息滞后,与实际的情况不符合,等等。这些问题的存在导致大量的旅游纠纷出现,破坏了旅游网络的诚信环境,也明显损害了旅游者的权益。据了解,近几年旅游网站成为消费者投诉的重点。

针对这种情况,旅游法强化了对发布旅游经营信息的网站的诚信要求,根据本条第二款规定,发布旅游经营信息的网站,应当保证其信息真实、准确。需要注意的是,本款针对的是旅游经营信息,即与提供游览、住宿、交通、餐饮等旅游服务产品有关的信息,而不包括旅游景点、旅游线路、旅游相关知识介绍等一般性旅游信息。发布旅游经营信息既包括网站自己发布,也包括相关旅游经营者通过旅游网站发布。这就意味着提供游览、住宿、交通、餐饮等旅游经营信息的旅游网站应当对提供旅游服务产品的旅游经营者进行必要的审查、核实,选择具有相应经营资质的旅游经营者作为服务提供方。经营信息的内容包括旅游服务产品的项目、内容、价格、支付方式以及服务提供商的有关情况等。所谓“真实”,是指信息内容与实际一致,没有虚假内容或者有所隐瞒。所谓“准确”,是指对旅游服务产品的描述与旅游者接受旅游服务时的情况相吻合,没有出现信息偏差、信息遗漏或者信息滞后。

第四十九条 为旅游者提供交通、住宿、餐饮、娱乐等服务的经营者,应当符合法律、法规规定的要求,按照合同约定履行义务。

【本条主旨】

本条是关于交通、住宿、餐饮、娱乐等衔接的规定。

【本条释义】

旅游市场中的经营主体除旅行社外,还有大量提供旅游服务的经营者,主要包括:交通服务经营者,为游客从客源地前往目的地提供运输服务的机构,如航空、铁路、公路、水运企业等;住宿服务经营者,为游客提供住宿的企业,如酒店、旅馆等;餐饮服务经营者,为游客提供餐饮服务的企业,如酒店、社会餐馆等;娱乐服务经营者,为旅客提供旅游观光娱乐的企业,如游乐场、旅游运动俱乐部等场所。这些经营者也是旅游市场中的重要主体,它们服务的质量同样关系到旅游服务质量,关系到旅游者合法权益以及旅游业的发展,有必要纳入旅游法规范的范畴内。为此,本条对这些经营者的执业规则作出了规定。

在立法过程中,旅游法草案曾将本条规定为“交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等经营者从事旅游接待,应当符合接待旅游团队等要求”。针对这一规定,有的意见提出:“草案中主要条款多集中在如何规范团队旅游及其经营行为方面,而对自由行游客的权益有所忽视。例如,一些精品酒店,客房很少,产品富有特色,但满足不了团队客人的需求,是否就不是旅游经营者?与此同时,团队客人是指多少人以上?这样的规定在实践中难以操作。建议应增加保障自由行游客权益的内容。”考虑到旅游市场的多样化发展,除了传统的团队旅游外,自由行、自驾游等新的旅游形式不断出现,为了更全面地保护旅游者的利益,将该规定修改“为旅游者提供交通、住宿、餐饮、娱乐等服务的经营者,应当符合法律、法规规定的要求,按照合同约定履行义务”。根据本条的规定,相关经营者应当遵守以下规则。

一、符合法律、法规规定的要求

交通、住宿、餐饮、娱乐等服务与人民群众人身、财产权益密切相关,因此,对从事交通、住宿、餐饮、娱乐等方面的经营者,我国有关法律、法规规定了较为详细的要求。有关服务的经营者应当符合这些法律、法规规定的要求。

(一)关于交通服务经营者

对于从事道路交通运输服务的,根据《道路运输条例》第八条规定,申请从事客运经营的,应当具备下列条件: (1)有与其经营业务相适应并经检测合格的车辆; (2)有符合本条例第九条规定条件的驾驶人员; (3)有健全的安全生产管理制度。申请从事班线客运经营的,还应当有明确的线路和站点方案。对于从事水路运输服务的,根据《国内水路运输管理条例》第六条的规定,申请经营水路运输业务,申请人应当符合下列条件: (1)具备企业法人条件; (2)有符合本条例第十三条规定的船舶,并且自有船舶运力符合国务院交通运输主管部门的规定; (3)有明确的经营范围,其中申请经营水路旅客班轮运输业务的,还应当有可行的航线营运计划; (4)有与其申请的经营范围和船舶运力相适应的海务、机务管理人员; (5)与其直接订立劳动合同的高级船员占全部船员的比例符合国务院交通运输主管部门的规定; (6)有健全的安全管理制度; (7)法律、行政法规规定的其他条件。对于从事航空运输服务的,根据民用航空法的相关规定,设立公共航空运输企业,应当向国务院民用航空主管部门申请领取经营许可证,并依法办理工商登记;未取得经营许可证的,工商行政管理部门不得办理工商登记。设立公共航空运输企业,应当具备下列条件: (1)有符合国家规定的适应保证飞行安全要求的民用航空器; (2)有必需的依法取得执照的航空人员; (3)有不少于国务院规定的最低限额的注册资本; (4)法律、行政法规规定的其他条件。

(二)关于餐饮服务经营者

根据《中华人民共和国食品安全法》《食品安全法实施条例》《餐饮服务许可管理办法》的有关规定,从事餐饮服务的单位和个人,应当取得餐饮服务许可证,并依法承担餐饮服务的食品安全责任。申请取得餐饮服务许可的单位或者个人,应当具备以下基本条件: (1)具有与制作供应的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、贮存等场所,保持该场所环境整洁,并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离; (2)具有与制作供应的食品品种、数量相适应的经营设备或者设施,有相应的消毒、更衣、洗手、采光、照明、通风、冷冻冷藏、防尘、防蝇、防鼠、防虫、洗涤以及处理废水、存放垃圾和废弃物的设备或者设施; (3)具有经食品安全培训、符合相关条件的食品安全管理人员,以及与本单位实际相适应的保证食品安全的规章制度; (4)具有合理的布局和加工流程,防止待加工食品与直接入口食品、原料与成品交叉污染,避免食品接触有毒物、不洁物; (5)国家食品药品监督管理局或者省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门规定的其他条件。

(三)关于娱乐服务经营者

根据《娱乐场所管理条例》的有关规定,娱乐场所的使用面积,不得低于国务院文化主管部门规定的最低标准;设立含有电子游戏机的游艺娱乐场所,应当符合国务院文化主管部门关于总量和布局的要求。设立娱乐场所,应当向政府文化主管部门提出申请,取得娱乐经营许可证。对于使用客运索道、大型游乐设施的经营者,还应当符合《特种设备安全监察条例》关于客运索道、大型游乐设施等特种设备使用要求的规定。

(四)关于住宿服务经营者

目前,关于旅馆住宿业还缺乏专门的法律、法规,管理的主要依据是公安部颁布的《旅馆业治安管理办法》。根据该办法的规定,凡经营接待旅客住宿的旅馆、饭店、宾馆、招待所、客货栈、车马店、浴池等(以下统称旅馆),不论是国营、集体经营还是合伙经营、个体经营、中外合资、中外合作经营,不论是专营还是兼营,不论是常年经营还是季节性经营,都必须遵守本办法。开办旅馆,其房屋建筑、消防设备、出入口和通道等,必须符合《中华人民共和国消防法》等有关规定,并且要具备必要的防盗安全设施。申请开办旅馆,应经主管部门审查批准,经当地公安机关签署意见,向工商行政管理部门申请登记,领取营业执照后,方准开业。

二、按照合同约定履行义务

提供交通、住宿、餐饮、娱乐等服务的经营者,除了应当符合法律、法规的要求外,还应当按照合同约定履行义务。服务合同既包括经营者与组团社、地接社签订的服务合同,也包括经营者直接与旅游者签订的服务合同。根据合同法第六十条的规定,合同当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则,根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。就旅游服务合同而言,经营者应当按照合同约定的标准、内容、时间、安排等内容提供交通、住宿、餐饮、娱乐等服务,同时还包括履行通知、协助、保密等附随义务。

第五十条 旅游经营者应当保证其提供的商品和服务符合保障人身、财产安全的要求。

旅游经营者取得相关质量标准等级的,其设施和服务不得低于相应标准;未取得质量标准等级的,不得使用相关质量等级的称谓和标识。

【本条主旨】

本条是关于旅游经营者安全与质量保证义务的规定。

【本条释义】

安全是旅游业发展的前提,质量是旅游业发展的保证。当前,我国旅游业在蓬勃发展的同时,安全问题与质量问题也逐渐凸显。一些旅游经营者安全意识淡薄,提供的商品或者服务不符合安全标准,造成旅游安全事故频发。一些旅游经营者为牟取暴利,以假充真,以次充好,损害旅游消费者利益。针对旅游经营中的这些问题,本法明确规定旅游经营者的安全与质量保障义务,从而更好地规范旅游经营行为,维护旅游者的人身、财产权益。

一、旅游经营者的安全保障义务

从我国有关法律、法规的规定看,明确旅游经营者的安全保障义务是有法律依据的。消费者权益保护法第七条规定:“消费者在购买、使用商品和接受服务时享有人身、财产安全不受损害的权利。" “消费者有权要求经营者提供的商品和服务,符合保障人身、财产安全的要求。”第十八条规定:“经营者应当保证其提供的商品或者服务符合保障人身、财产安全的要求。”旅游者也是消费者,旅游经营者同样也是经营者,根据消费者权益保护法的规定,旅游经营者也负有保证其提供的商品和服务符合保障人身、财产安全要求的义务。2003年《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第六条规定:“从事住宿、餐饮、娱乐等经营活动或者其他社会活动的自然人、法人、其他组织,未尽合理限度范围内的安全保障义务致使他人遭受人身伤害,赔偿权利人请求其承担相应赔偿责任的,人民法院应予支持。" 2010年侵权责任法出台,该法第三十七条进一步明确规定:“宾馆、商场、银行、车站、娱乐场所等公共场所的管理人或者群众性活动的组织者,未尽到安全保障义务,造成他人损害的,应当承担侵权责任。”该条可以视为安全保障义务的一般性规定。旅游法制定前,尽管已有上述规定,但还不足以完全解决当今社会日益增多的复杂旅游纠纷案件。为强化旅游经营者的安全保障义务,有必要在旅游法中进一步加以明确。

根据本条第一款的规定,旅游经营者应当保证其提供的商品和服务符合保障人身、财产安全的要求。所谓符合保障人身、财产安全的要求,是指商品和服务符合国家规定的安全标准。具体而言,商品应当不存在危及人身、财产安全的不合理的危险,有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的,应当符合该标准。提供的服务也符合相应的安全标准,例如旅游经营者提供的交通服务应当符合道路交通安全的有关规定,提供的餐饮服务应当符合食品安全的有关规定,等等。

二、旅游经营者的质量保障义务

本条第二款规定,旅游经营者取得相关质量标准等级的,其设施和服务不得低于相应标准;未取得质量标准等级的,不得使用相关质量等级的称谓和标识。本款规定包含两层意思:

第一,旅游经营者依据标准或者规范,取得有关质量标准等级的,例如景区等级、酒店和游船星级等,其设施和服务不得低于相应标准。为了促进旅游质量的提高,国家对景区、酒店、游船等经营项目根据设施和服务水平等因素实施等级评定制度,等级评定后,向社会公布。一定的等级代表了相应的质量标准。当旅游者选择某项服务,与旅游经营者达成服务合同后,除非经特殊说明,否则相关质量标准等级成为合同的一部分。旅游者必须依照合同约定的质量标准等级履行义务。如果提供的设施和服务低于标准,则属于违约行为。

第二,旅游经营者未取得质量标准等级的,不得使用相关质量等级的称谓和标识。这主要是针对实践中假冒饭店和游船星级、景区等级等违规行为。未取得质量标准等级而使用相关质量等级的称谓和标识,包括旅游经营者未取得任何质量标准等级,而使用相关质量等级的称谓和标识,如没有星级的酒店冒充星级酒店;也包括旅游经营者取得较低的质量标准等级而使用较高质量标准等级的称谓和标识,如三星级酒店冒充四星级酒店。无论何种,实际上都是一种欺诈行为,旅游者实际接受的服务与旅游经营者对外宣传的不一致,由此可能导致旅游者支付的价款远高于实际获得的服务价值。

第五十一条 旅游经营者销售、购买商品或者服务,不得给予或者收受贿赂。

【本条主旨】

本条是关于禁止商业贿赂的规定。

【本条释义】

随着我国旅游经济的快速发展,市场竞争也日趋激烈。部分旅游经营者为了追逐高额利润或者获得市场地位,在商业活动中采取贿赂等行为,破坏了旅游经营者之间的公平竞争,扰乱了正常的旅游市场秩序,影响了旅游业的长期健康发展。针对这种情况,旅游法加强了对旅游经营者商业贿赂行为的防治。

一、旅游市场禁止商业贿赂的必要性

商业贿赂作为不正当竞争行为,对社会及经济都有着严重的危害,对旅游市场的长远发展同样也有着严重的危害。商业贿赂阻碍了旅游市场的公平竞争,当部分旅游经营者通过商业贿赂获取交易机会,守法的旅游经营者就会丧失公平竞争的机会,难免遭受巨大的损失。商业贿赂阻碍了市场机制的有效运行,导致不正当竞争盛行,使旅游市场中的商品和服务不能依其自身质量的好坏及服务水平的高低进行正常交易,旅游市场正常的资源配置功能无法实现。另外,它还增加了旅游交易成本,这些成本最终都会计算在旅游商品和服务的成本上,一方面加重了旅游经营者的经营负担,另一方面这些增加的成本也会转嫁到消费者身上,从而损害旅游消费者的权益。由于商业贿赂大多采用账外暗中进行,还使得腐败及经济犯罪日益严重。

鉴于商业贿赂的巨大危害,我国在立法上重视对商业贿赂的惩治。刑法第一百六十三条、第一百六十四条分别规定了公司、企业或者其他单位工作人员受贿罪和对公司、企业或者其他单位工作人员行贿罪。反不正当竞争法第八条也规定,经营者不得采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品。在账外暗中给予对方单位或者个人回扣的,以行贿论处;对方单位或者个人在账外暗中收受回扣的,以受贿论处。但这些规定较为宽泛,而且反不正当竞争法只是将商业贿赂的范围限定在商品购销领域,没有涵盖服务领域。因此,原有的法律规定还不能完全满足旅游市场防治商业贿赂行为的需要。在这种情况下,本法进一步明确规定,旅游经营者销售、购买商品或者服务,不得给予或者收受贿赂。

二、旅游经营中的商业贿赂

根据本条的规定,旅游经营中的商业贿赂可以界定为:旅游经营者在销售、购买商品或者服务活动中,给予或者收受贿赂的行为。旅游经营中的商业贿赂行为在认定上,应注意把握以下几个方面:

第一,贿赂行为的主体为旅游经营者,即旅行社、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者。

第二,贿赂行为的主观方面为直接故意,即经营者应当明知自己给予贿赂的行为是为了获得有利的交易机会,收受贿赂的经营者也明知对方给予贿赂的动机。

第三,贿赂行为侵犯了旅游市场的正常竞争秩序,违反了从业人员的职业道德。

第四,贿赂行为发生在销售、购买商品或者服务活动中,包括给予贿赂和收受贿赂两类。给予贿赂,是指旅游经营者为了在交易中获得优势地位,给予相关单位以及个人财物或者其他不正当利益;收受贿赂,是指旅游经营者利用其对交易的影响力,收受他人的财物或者其他不正当利益。所谓“不正当”,是指违反法律、法规、行业规范和职业道德。所谓“利益”,不仅包括有形的财物以及财产性利益,还包括出国考察、工作机会等隐性利益。通常而言,给予贿赂多发生在旅游经营者销售商品或者服务活动中,收受贿赂多发生在旅游经营者购买商品或者服务活动中。

三、商业贿赂与有关经营行为的界分

在现实生活中,旅游市场中商业贿赂的表现形式多种多样,有时候会假借经营行为的名义,例如促销费、咨询费、打折等,给防治商业贿赂增加了难度。这种情况下,有必要结合反不正当竞争法等相关规定,对旅游经营中的贿赂行为与经营行为进行区分。

(一)回扣

回扣,通常是指经营者销售商品、服务时以现金、实物或者其他方式退给对方的一定比例的商品价款。根据反不正当竞争法第八条的规定,在账外暗中给予对方单位或者个人回扣的,以行贿论处;对方单位或者个人在账外暗中收受回扣的,以受贿论处。所谓账外暗中,是指未在依法设立的反映其生产经营活动或者行政事业经费收支的财务账上按照财务会计制度规定明确如实记载,包括不记入财务账、转入其他财务账或者做假账等。

(二)折扣

折扣,是指商品、服务购销中的让利,是指经营者在销售商品、服务时,以明示并如实入账的方式给予对方的价格优惠,包括支付价款时对价款总额按一定比例即时予以扣除和支付价款总额后再按一定比例予以退还两种形式。根据反不正当竞争法第八条的规定,经营者销售或者购买商品,可以以明示方式给对方折扣,并如实入账。接受折扣的经营者也必须如实入账。所谓明示和入账,是指根据合同约定的金额和支付方式,在依法设立的反映其生产经营活动或者行政事业经费收支的财务账上按照财务会计制度规定明确如实记载。不以明示并如实入账形式的,就有可能构成商业贿赂。

(三)佣金

佣金,是指经营者在市场交易中给予为其提供服务的具有合法经营资格的中间人的劳务报酬。根据反不正当竞争法第八条的规定,经营者销售或者购买商品,可以给中间人佣金,并如实入账。接受佣金的经营者也必须如实入账。佣金中的明示和如实入账,与折扣中的含义基本一致,不以明示并如实入账形式的,同样可能构成商业贿赂。

(四)附赠

附赠,是指在商品、服务交易过程中,经营者为实现交易而向交易相对方提供一定限额的现金或财物的行为。1996年国家工商行政管理局颁布《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》,其中第八条规定,经营者在商品交易中不得向对方单位或者其个人附赠现金或者物品。但按照商品惯例赠送小额广告礼品的除外。违反前款规定的,视为商业贿赂行为。需要注意的是,该规定并没有禁止经营者对消费者的附赠。

第五十二条 旅游经营者对其在经营活动中知悉的旅游者个人信息,应当予以保密。

【本条主旨】

本条是关于旅游经营者保密义务的规定。

【本条释义】

当前,我国个人信息滥用问题较为严重,存在着大量未获法律授权、未经本人许可或者超出必要限度地收集、使用、披露他人个人信息的现象,旅游行业也不例外。旅游经营活动中,旅游经营者不可避免地会收集、使用旅游者的个人信息。但一些旅游经营者个人信息管理混乱,导致个人信息丢失;还有一些旅游经营者在利益驱动下,违规收集、买卖旅游者个人信息。个人信息的泄露,轻则导致生活安宁被打破,重则可能带来严重的人身、财产损害。因此,本法规定对于经营活动中知悉的旅游者个人信息,旅游经营者应当承担保密义务。

要求旅游经营者对旅游者个人信息承担保密义务,除了具有现实的必要性外,更具有一定的法律依据。合同法第六十条规定,当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则,根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。第九十二条还规定,合同的权利义务终止后,当事人应当遵循诚实信用原则,根据交易习惯履行通知、协助、保密等义务。据此,无论是在合同履行中,还是履行完毕后,依法均负有通知、协助、保密等义务,这些附随义务是诚实信用原则的具体体现。其中,保密义务中的秘密,包括国家秘密、商业秘密,也包括个人信息。旅游经营者与旅游者之间多为合同关系,旅游经营者通常是在合同的订立、履行过程中知悉旅游者个人信息的。因此,旅游经营者应当负有保守旅游者的个人信息的义务。旅游经营者故意泄露旅游者的个人信息,或者因为保密措施不当导致旅游者的个人信息被他人非法获取,都属于违反诚实信用原则的行为。另外,居民身份证法第十三条也规定,有关单位及其工作人员对履行职责或者提供服务过程中获得的居民身份证记载的公民个人信息,应当予以保密。

根据本条规定,旅游经营者对其在经营活动中知悉的旅游者个人信息,应当予以保密。旅游者个人信息,包括旅游者的姓名、性别、年龄、职业、联系方式、健康状况、家庭状况、财产状况、消费记录等与消费者个人极其家庭密切相关的信息。旅游经济者知悉旅游者个人信息,是发生在经营活动中,既包括经营者提供商品或者服务过程中,也包括旅游经营者与旅游者就旅游商品或者服务进行磋商的过程。旅游经营者提供商品或服务时,应当充分告知并征得旅游者的同意,合理收集必要的旅游者个人信息,并为消费者免费提供查询、获取和修改本人消费记录等服务。经营者不得向旅游者搜集与所提供旅游商品或者服务无关的个人信息。对已收集的旅游者个人信息,旅游经营者负有安全保管、合理使用、限期持有和妥善销毁义务。除法律、法规另有规定外,不得公开、出租、出售旅游者的个人信息。

第五十三条 从事道路旅游客运的经营者应当遵守道路客运安全管理的各项制度,并在车辆显著位置明示道路旅游客运专用标识,在车厢内显著位置公示经营者和驾驶人信息、道路运输管理机构监督电话等事项。

【本条主旨】

本条是关于道路旅游客运经营者管理规则的规定。

【本条释义】

道路旅游客运是指以运送旅游观光的旅客为目的,在旅游景区内运营或者其线路至少有一端在旅游景区(点)的一种客运方式。为了维护道路旅游客运市场秩序,提高道路旅游客运服务质量,保障道路旅游客运当事人的合法权益,促进道路旅游客运事业的健康发展,本法规定了道路旅游客运经营者应当遵守的具体管理规则。根据本条的规定,道路旅游客运经营者应当遵守的管理规则包括以下几个方面:

第一,遵守道路客运安全管理的各项制度。道路旅游客运经营者应当坚持以人为本、安全第一的宗旨。根据国家有关规定,未取得道路运输经营许可证和车辆营运证的单位和个人不得从事旅游客运经营。道路旅游客运经营者应当在许可的经营范围内从事经营活动,不得向未取得旅行社业务经营许可证而从事旅行社业务的单位或个人提供道路旅游客运服务。道路旅游客运经营者是本单位安全生产工作的责任主体,应当依法加强安全管理,完善安全生产条件,健全和落实安全生产责任制,并定期对从业人员开展安全、职业道德教育和旅游客运专业知识培训。道路旅游客运经营者应当对车辆进行经常性维护、保养,并定期检测,确保车辆符合机动车国家安全技术标准。道路旅游客运驾驶人员在每次执行运输任务前应当对车辆进行安全检查,禁止车辆带故障运行,严格遵守道路交通安全法律法规的相关规定。发生危及旅游者人身安全的情形时,驾驶人员应当采取必要的措施,立即报告危险发生地道路运输管理机构,并可以要求旅行社、导游和旅游者配合处理,防止人员或者旅游客运车辆遭受损失。发生人身伤亡等安全事故的,驾驶人员、导游或旅游者应当立即报警,并向所属道路旅游客运经营者和相关部门报告,采取应急措施,配合有关部门进行救助。

第二,在车辆显著位置明示道路旅游客运专用标识。道路旅游客运专用标识的运用,有利于加强道路旅游客运市场管理,也有利于形成品牌效应,提升道路旅游客运服务水平。实践中,不少地方制作了道路旅游客运专用标识,对所有正规运营客运车辆进行统一标识。从事道路旅游客运的经营者应当根据所在地区的要求,在车辆显著位置喷贴道路旅游客运专用标识。

第三,在车厢内显著位置公示经营者和驾驶人信息、道路运输管理机构监督电话等事项。这样规定是为了方便旅客在接受旅游客运服务过程中维护自身的合法权益,也是为了加强对从事道路旅游客运经营者的监管。其中,经营者的信息包括经营者的名称、性质、法人代表或者负责人、联系方式以及取得的道路客运经营许可、路线、经营期限等内容。驾驶人信息包括驾驶人姓名、年龄,取得相应的机动车驾驶证,经道路运输管理机构对有关客运法规、机动车维修和旅客急救基本知识考试合格而取得的相应从业资格证书等内容。

第五十四条 景区、住宿经营者将其部分经营项目或者场地交由他人从事住宿、餐饮、购物、游览、娱乐、旅游交通等经营的,应当对实际经营者的经营行为给旅游者造成的损害承担连带责任。

【本条主旨】

本条是关于委托经营承担连带责任的规定。

【本条释义】

实践中,一些景区、住宿经营者将其部分经营项目或者场地交由他人从事住宿、餐饮、购物、游览、娱乐、旅游交通等经营。当旅游者受到损害时,时常出现景区、住宿经营者与实际经营者之间相互推诿、逃避责任,导致旅游者无法获得相应赔偿的情形。针对这种情况,为了更好地保护旅游者的合法权益,本法规定了委托经营承担的连带责任。

一、连带责任的概念与特征

连带责任,是指根据法律规定或当事人的约定,与行为人相关联的第三人要对行为人的行为承担一定的法律责任。与其他责任相比,连带责任主要有以下特征: (1)对外连带性。这是连带责任区别于其他责任的本质特征。一般责任中,责任人只需对权利人直接承担自己的份额,而连带责任人不仅有义务向权利人承担自己应当承担的份额,而且有义务对权利人承担他人应当承担的份额。连带性产生的基础在于共同责任人之间存在某种关联性,这也是连带责任产生的社会基础。 (2)主体的多数性。连带责任作为共同责任的一种,与单独责任相比,责任主体为两人或两人以上。 (3)责任的强制性。连带责任来自法律的强制性规定,连带责任人之间不能通过内部协议或声明将其更改或排除,内部协议只在责任人之间有效,不能对抗第三人。 (4)责任的财产性。连带责任的内容为支付金钱,如赔偿损失、支付违约金等。

二、对委托经营设置连带责任的必要性

连带责任制度在规范旅游经营活动中,具有重大的现实意义。相对旅行社、景区、住宿等旅游经营者,旅游者的权益容易遭受损害,他们在维权方面力量也更为单薄。因此,在旅游立法中,应当注重维护旅游者合法权益。在经济生活领域,连带责任制度以保障受害人权利诉求的实现为目标,效率、秩序和安全是该制度的基本价值选择。就效率而言,连带责任制度减少了旅游者在权利救济中的障碍,保障权益受损的旅游者能以最有效的手段去实现权利诉求,降低维权成本,提高维权效率。就秩序而言,连带责任制度可以引导旅游经营者以更规范有序的方式去建立相互之间的关系。

基于充分保护旅游者合法权益的考虑,有关法规、司法解释规定了一些承担连带责任的情形。《旅行社条例》第三十七条就规定,旅行社将旅游业务委托给其他旅行社的,接受委托的旅行社故意或者重大过失造成旅游者合法权益损害的,应当承担连带责任。2010年《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》第十六条规定,旅游经营者准许他人挂靠其名下从事旅游业务,造成旅游者人身损害、财产损失,旅游者请求旅游经营者与挂靠人承担连带责任的,人民法院应予支持。之所以这样规定,是因为旅游业经营的行政许可制度就是为了排除旅游业市场中不具备经营资格的主体,保障有相应资质尤其是有健全的经营管理制度的主体进入市场。挂靠行为违反了法律规定,使不具备相应经营条件的挂靠者进入旅游市场,扰乱了国家的经济管理秩序。从规范管理,实现立法目的的角度,也应要求被挂靠人承担连带责任。

在景区、住宿经营者将其部分经营项目或者场地交由他人从事住宿、餐饮、购物、游览、娱乐、旅游交通等经营的情况下,无论景区、住宿经营者与实际经营者之间采取何种形式,景区、住宿经营者都对实际经营者是否具有相应经营资质负有审查责任,对实际经营者的经营活动负有监督责任,对实际经营者可能产生的法律责任对外负有担保责任。只有这样,才能使景区、住宿经营者审慎选择实际经营者,并强化对其监督管理。因此,有必要对这种委托经营设定连带责任。

三、委托经营的连带责任

根据本条的规定,景区、住宿经营者将其部分经营项目或者场地交由他人从事住宿、餐饮、购物、游览、娱乐、旅游交通等经营的,应当对实际经营者的经营行为给旅游者造成的损害承担连带责任。首先,景区、住宿经营者是将部分经营项目或者场地交由他人经营,而不是全部,比如酒店将餐厅交由他人经营,景区将索道交由他人经营。转交的具体方式可能是挂靠、承包等。所谓他人,可以是单位,也可以是个人。景区、住宿经营者在选择实际经营者时,应当审核实际经营者是否具有从事相关业务的资质。实际经营者的经营行为给旅游者造成的损害,可以是经营当中的侵权行为造成的,也可以是经营当中的违约行为造成的,但都应当限定在经营活动中。在经营行为之外,实际经营者给旅游者造成损害,应由实际经营者自己承担相应责任,并不产生连带责任。

第五十五条 旅游经营者组织、接待出入境旅游,发现旅游者从事违法活动或者有违反本法第十六条规定情形的,应当及时向公安机关、旅游主管部门或者我国驻外机构报告。

【本条主旨】

本条是关于经营者对违法行为负有报告义务的规定。

【本条释义】

无论是何种旅游形式,旅游者在旅游活动中都应当遵守法律,遵守社会公共秩序和社会公德,尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰。在中国公民出境旅游与外国公民入境旅游的情形下,涉及出入境、海关等多个管理环节,跨越的时空距离也比较长,因此监管难度较大,国家有关机关难以对旅游者的行为进行有效的监管。在这种情况下,旅游经营者是与旅游者保持最密切联系的人,对于旅游者的活动也最容易掌握。因此,本法规定在组织、接待出入境旅游情况下,旅游经营者对旅游者的违法行为负有报告义务,旅游经营者履行报告义务实际上是协助有关国家机关进行监督管理。

根据本条规定,旅游经营者组织、接待出入境旅游,发现旅游者从事违法活动或者有违反本法第十六条规定情形的,应当及时向公安机关、旅游主管部门或者我国驻外机构报告。本条在理解上,应注意把握以下几个方面:一是在组织、接待出境旅游或者入境旅游的情形下,旅游经营者负有报告义务。二是报告的情形包括旅游者从事违法活动或者有违反本法第十六条规定的情形。另外,有关法律也规定了一些应当报告的情形。出境入境管理法第四十五条第二款规定,公民、法人或者其他组织发现外国人有非法入境、非法居留、非法就业情形的,应当及时向所在地公安机关报告。所谓违法活动,是指违反我国有关法律、法规的行为,例如赌博、卖淫嫖娼、走私、偷猎野生动物等。本法第十六条规定,出境旅游者不得在境外非法滞留,随团出境的旅游者不得擅自分团、脱团。入境旅游者不得在境内非法滞留,随团入境的旅游者不得擅自分团、脱团。违反第十六条规定的情形,就是指出境旅游者在境外非法滞留、随团出境的旅游者擅自分团、脱团;入境旅游者在境内非法滞留、随团入境的旅游者擅自分团、脱团的情形。对于旅游者在境外非法滞留的,根据《中国公民出国旅游管理办法》第二十二条的规定,旅游团队领队应当及时向组团社和中国驻所在国家使领馆报告,组团社应当及时向公安机关和旅游行政部门报告。有关部门处理有关事项时,组团社有义务予以协助。三是报告的机关是公安机关、旅游主管部门或者我国驻外机构。在入境旅游的情形下,报告的机关主要是公安机关、旅游主管部门。在出境旅游的情形下,报告的机关主要是我国驻外机构,包括我国驻外的使(领)馆等。

第五十六条 国家根据旅游活动的风险程度,对旅行社、住宿、旅游交通以及本法第四十七条规定的高风险旅游项目等经营者实施责任保险制度。

【本条主旨】

本条是关于旅游责任保险制度的规定。

【本条释义】

旅游保险是实现旅游安全发展的重要保障,也是保险业发展的重要领域。近年来,我国旅游业快速发展,旅游人数规模巨大,旅游各环节中的自然灾害、意外事故、法律风险和违约责任等风险日益突出。保险在发挥经济补偿和辅助管理职能,保障广大游客及旅游经营者的合法权益,保证旅游业安全有序发展方面发挥了巨大作用。但与旅游业需要相比,旅游保险还存在一些问题,主要表现在:游客和旅游经营者的风险意识普遍不足,旅游保险机制不健全,旅游产品不丰富,服务水平有待提高等。其中,较为重要的一个问题是责任保险的作用还没有充分发挥。为此,本法对旅游责任保险制度作出原则性规定。

一、关于责任保险制度

责任保险是以保险客户的法律赔偿风险为承保对象的一类保险。其构成须具备两个条件:一是被保险人对第三者依法负有赔偿责任;二是第三者向被保险人请求赔偿。责任保险在社会风险管理方面具有重要的作用。

(一)责任保险能有效消除被保险人承担的经济损失风险

责任保险的实质是保险人代替被保险人承担对受害人的经济赔偿责任,其承保对象是意外责任风险。一旦发生意外责任事故,责任风险引起的经济损失是无法预测和估计的,可能远远超出当事人的经济承担能力,通过参加责任保险,可将这些无法确定的巨额风险转移给有承担能力的保险人,从而保持生产、生活的稳定。

(二)责任保险能充分保障受害人的合法权益

责任保险本质上是由保险人承担对受害人的经济赔偿责任。在无责任保险的情形下,事故发生后,受害方往往需要与有责方长期反复协商赔偿问题。此过程耗时费力,还可能得不到赔偿。通过责任保险方式,可直接由保险人承担对受害人的经济赔偿责任,受害人可以及时得到赔偿,很好地保障受害人的合法权益。

(三)责任保险有利于促进社会和谐发展

首先,责任保险关系的建立有助于保险人和被保险人共同履行合同规定的义务,共同防范和控制责任风险的产生,有助于增强全社会风险意识、保险意识和法律意识;其次,责任保险制度可以降低社会成本,分担政府责任,提高解决纠纷的效率,是政府运用市场手段管理社会的有效措施;最后,责任保险制度分散了被保险人的责任风险,增强其承担赔偿责任的能力。

二、旅游责任保险制度的确立

鉴于责任保险制度的重要职能,2006年国务院颁布《关于保险业改革发展的若干意见》,提出大力发展责任保险,充分发挥保险在防损减灾和灾害事故处置中的重要作用,将保险纳入灾害事故防范救助体系。采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式,发展安全生产责任、建筑工程责任、产品责任、公众责任、执业责任、董事责任、环境污染责任等保险业务。同年,中国保险监督管理委员会、国家旅游局颁布的《关于进一步做好旅游保险工作的意见》提出,旅游企业要转变观念,提高风险意识,充分利用保险等经济杠杆,化解旅游安全风险,处理旅游安全事务。要发挥市场机制的作用,调动各方面的积极性,健全旅游保险体系,强化旅游保险功能,增强旅游行业抵御风险的能力,为旅游业和保险业健康发展创造安全环境,最大限度地保障游客和旅游经营者的合法权益。在此基础上,本条规定“国家根据旅游活动的风险程度,对旅行社、住宿、旅游交通以及本法第四十七条规定的高风险旅游项目等经营者实施责任保险制度”,进一步明确了旅游责任保险制度。从现有的规定看,我国已经设立的旅游责任保险主要是旅行社责任保险。

三、旅行社责任保险

旅行社责任保险,是指以旅行社因其组织的旅游活动对旅游者和受其委派并为旅游者提供服务的导游或者领队人员依法应当承担的赔偿责任为保险标的的保险。根据《旅行社条例》第三十八条的规定,旅行社应当投保旅行社责任险。2010年国家旅游局颁布《旅行社责任保险管理办法》,对旅行社责任保险的投保、赔偿等问题作出规定。

(一)旅行社责任保险的投保

根据《旅行社责任保险管理办法》的有关规定,旅行社责任保险的保险责任,应当包括旅行社在组织旅游活动中依法对旅游者的人身伤亡、财产损失承担的赔偿责任和依法对受旅行社委派并为旅游者提供服务的导游或者领队人员的人身伤亡承担的赔偿责任。具体包括下列情形: (1)因旅行社疏忽或过失应当承担赔偿责任的; (2)因发生意外事故旅行社应当承担赔偿责任的; (3)国家旅游局会同中国保险监督管理委员会(以下简称中国保监会)规定的其他情形。中国保监会及其派出机构依法对旅行社责任保险的保险条款和保险费率进行管理。旅行社责任保险的保险费率应当遵循市场化原则,并与旅行社经营风险相匹配。

旅行社投保旅行社责任保险的,应当与保险公司依法订立书面旅行社责任保险合同。旅行社与保险公司订立保险合同时,双方应当依照保险法的有关规定履行告知和说明义务。订立保险合同时,保险公司不得强制旅行社投保其他商业保险。

保险合同成立后,旅行社按照约定交付保险费。保险公司应当及时向旅行社签发保险单或者其他保险凭证,并在保险单或者其他保险凭证中载明当事人双方约定的合同内容,同时按照约定的时间开始承担保险责任。保险合同成立后,除符合保险法规定的情形外,保险公司不得解除保险合同。

保险合同成立后,旅行社要解除保险合同的,应当同时订立新的保险合同,并书面通知所在地县级以上旅游行政管理部门,但因旅行社业务经营许可证被依法吊销或注销而解除合同的除外。保险合同解除的,保险公司应当收回保险单,并书面通知旅行社所在地县级以上旅游行政管理部门。旅行社的名称、法定代表人或者业务经营范围等重要事项变更时,应当及时通知保险公司。必要时应当依法办理保险合同变更手续。

旅行社责任保险的保险期间为1年。旅行社应当在保险合同期满前及时续保。旅行社投保旅行社责任保险,可以依法自主投保,也可以有组织统一投保。

(二)旅行社责任保险的赔偿

旅行社在组织旅游活动中发生规定情形的,保险公司依法根据保险合同约定,在旅行社责任保险责任限额内予以赔偿。责任限额可以根据旅行社业务经营范围、经营规模、风险管控能力、当地经济社会发展水平和旅行社自身需要,由旅行社与保险公司协商确定,但每人人身伤亡责任限额不得低于20万元人民币。

旅行社组织的旅游活动中发生保险事故,旅行社或者受害的旅游者、导游、领队人员通知保险公司的,保险公司应当及时告知具体的赔偿程序等有关事项。保险事故发生后,旅行社按照保险合同请求保险公司赔偿保险金时,应当向保险公司提供其所能提供的与确认保险事故的性质、原因、损失程度等有关的证明和资料。保险公司按照保险合同的约定,认为有关的证明和资料不完整的,应当及时一次性通知旅行社补充提供。

旅行社对旅游者、导游或者领队人员应负的赔偿责任确定的,根据旅行社的请求,保险公司应当直接向受害的旅游者、导游或者领队人员赔偿保险金。旅行社怠于请求的,受害的旅游者、导游或者领队人员有权就其应获赔偿部分直接向保险公司请求赔偿保险金。保险公司收到赔偿保险金的请求和相关证明、资料后,应当及时作出核定;情形复杂的,应当在30日内作出核定,但合同另有约定的除外。保险公司应当将核定结果通知旅行社以及受害的旅游者、导游、领队人员;对属于保险责任的,在与旅行社达成赔偿保险金的协议后10日内,履行赔偿保险金义务。

因抢救受伤人员需要保险公司先行赔偿保险金用于支付抢救费用的,保险公司在接到旅行社或者受害的旅游者、导游、领队人员通知后,经核对属于保险责任的,可以在责任限额内先向医疗机构支付必要的费用。因第三者损害而造成保险事故的,保险公司自直接赔偿保险金或者先行支付抢救费用之日起,在赔偿、支付金额范围内代位行使对第三者请求赔偿的权利。旅行社以及受害的旅游者、导游或者领队人员应当向保险公司提供必要的文件和所知道的有关情况。

除了旅行社责任保险之外,根据《道路运输条例》第三十五条的规定,客运经营者应当为旅客投保承运人责任险。根据本条的规定,国家还应当根据旅游活动的风险程度,对住宿以及高风险旅游项目等经营者实施责任保险制度。有关部门应当深入研究高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目的风险特点,积极开发相关的责任保险产品,为旅游业提供全面的风险保障。积极推进旅游各环节保险。依托各级政府和各行业主管部门,督促宾馆、餐馆、景点、车船、索道和游乐场所等旅游经营主体投保相关责任险,建立系统化的旅游保险链,分担旅游各环节中的风险;保险公司要有针对性地开发系列化的责任保险产品,供各旅游经营主体选择投保;旅行社要将是否投保责任险作为采购服务项目的条件之一。

 

主办单位:中国广西壮族自治区旅游发展委员会
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